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Autonome Fahrzeuge im ÖPNV: Wann kommt die Markteinführung und welche Anforderungen ergeben sich für Kommunen und die Finanzierung der Verkehre¹
- Autonomes Fahren im ÖPNV als Chance für neue Mobilitäts- und Betriebsmodelle
- Genehmigungs-, Finanzierungs- und Organisationsanforderungen als zentrale Hürden
- Neue Finanzierungsmodelle und Planungskompetenzen für den Markthochlauf autonomer Fahrzeuge
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Der Einsatz autonomer Fahrzeuge beschränkt sich derzeit noch auf die USA und China. In diesen Ländern sind bereits tausende Fahrzeuge ohne Fahrer im kommerziellen Einsatz. Dies lässt vermuten, dass die Markteinführung auch in Europa bevorsteht. Der Beitrag beschreibt – aus der Perspektive der Kommunen – worauf es für die Markteinführung in Deutschland ankommt. Notwendig sind Anpassungen an Planungsprozesse, den zeitlichen Vorlauf von Vergabeentscheidungen und die Neuausrichtung der ÖPNV-Finanzierung.
Grundlagen des autonomen Fahrens
Ein autonomes Fahrzeug navigiert und manövriert ohne menschliches Zutun. Der Einsatz eines autonomen Fahrzeuges hat daher auch disruptive Wirkung auf die betrieblichen Abläufe. Die Fahrzeuge können unabhängig von der Verfügbarkeit von Fahrpersonal zu jeder Zeit und in verschiedenen Gebieten eingesetzt werden. Dies eröffnet neue Mobilitätslösungen und Geschäftsmodelle. Erste Anwendungsfälle in den USA und China zeigen, dass die Fahrzeuge in der gewerblichen Personenbeförderung eingesetzt werden. Ursächlich hierfür ist, dass die Fahrzeuge zuvor auf das räumlich-situative Umfeld „trainiert“ werden müssen. Die begrenzten Einsatzgebiete in der gewerblichen Personenbeförderung bieten dafür ideale Voraussetzungen.
Für den ÖPNV werden erhebliche Potenziale beim Einsatz autonomer Fahrzeuge gesehen, zumal dann, wenn sie mit den sog. neuen Verkehrsarten (Linienbedarfs- oder gebündelter Bedarfsverkehr) des Personenbeförderungsgesetzes kombiniert werden. In Zeiten und Räumen (z. B. peripheren Regionen, Randzeiten oder Teilstrecken) mit geringer Nachfrage können autonome On-Demand-Verkehre perspektivisch wirtschaftlicher eingesetzt werden als der konventionelle, fahrerbasierte Linienverkehre.
Bis es soweit ist, müssen sich, neben der technischen Weiterentwicklung und den genehmigungsrechtlichen Fragen zur Zulassung der Fahrzeuge vor allem die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zum Einsatz autonomer Fahrzeuge deutlich verbessern.
Genehmigungsrechtliche Rahmenbedingungen
Die Regulierung autonomer Fahrzeuge in Deutschland stützt sich auf ein Zusammenspiel von Normen. Von praktischer Bedeutung für die Kommunen und/oder Mobilitätsanbieter sind betriebs- und genehmigungsrechtliche Vorgaben.
In Deutschland wurde im Jahr 2021 ein umfassender Rechtsrahmen geschaffen, der den Regelbetrieb autonomer Fahrzeuge (SAE-Level 4) in sogenannten Betriebsbereichen ermöglicht. Der Betrieb ist nur in einem abgegrenzten und zuvor genehmigten Betriebsbereich möglich. Der Halter ist verpflichtet zu gewährleisten, dass eine sogenannte Technische Aufsicht in Sondersituationen Fahrmanöver aus einer Leitzentrale freigibt.
Für die Zulassung der Fahrzeuge ist erforderlich, dass der Hersteller eine sog. Betriebserlaubnis für das Fahrzeug einholt, dies kann die nationale Typgenehmigung oder eine europäische Typgenehmigung sein. Im Falle der nationalen Typgenehmigung ist hierfür ein Antrag beim Kraftfahrt-Bundesamt (KBA) erforderlich. Das KBA führt eine umfangreiche Prüfung zur Erfüllung der entsprechenden Voraussetzungen durch. Hierbei werden insbesondere die technischen Fähigkeiten des Fahrzeugs überprüft.
Eine weitere Zulassungsvoraussetzung ist die Genehmigung eines Betriebsbereichs, in dem das Fahrzeug verkehren darf. Der Betriebsbereich ist mehrdimensional durch räumliche und situative Anforderungen definiert. Er beschreibt die Straße, das Viertel oder Gemeindegebiet sowie die situativen Rahmenbedingungen, wie z. B. Netzabdeckung, Licht- und Witterungsverhältnisse und Geschwindigkeiten, mit denen der Betrieb des Fahrzeugs erlaubt ist.
Für die Genehmigung des konkreten Betriebsbereichs stellt der Halter (in der Regel das Verkehrsunternehmen) einen Antrag bei der zuständigen Genehmigungsbehörde. Kern der Prüfung ist, ob der festgelegte Betriebsbereich für den Betrieb des Kraftfahrzeugs mit autonomer Fahrfunktion geeignet ist und die personellen und sachlichen Voraussetzungen nach den §§ 13 und 14 Verordnung zur Genehmigung und zum Betrieb von Kraftfahrzeugen mit autonomer Fahrfunktion in festgelegten Betriebsbereichen (AFGBV) erfüllt sind. Die Eignung des Betriebsbereichs kann mittels eines Begutachtungsleitfadens geprüft werden, den eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe erarbeitet hat. Es ist damit zu rechnen, dass die Einschaltung eines entsprechenden Sachverständigen trotz der umfangreich aufgestellten Bewertungskriterien notwendig sein wird. Bislang wurde in Deutschland jedoch noch keine Betriebsbereichsgenehmigung erteilt, sodass entsprechende Vorlaufzeiten eingeplant werden sollten.
Finanzielle Rahmenbedingungen
Die Bundesregierung möchte Deutschland zum Leitmarkt für das autonome Fahren entwickeln. Bislang ist jedoch nicht erkennbar, wie ein Markthochlauf finanziert werden soll. Zum einen reichen vielfach die bestehenden Mittel von Bund, Ländern und Kommunen bereits heute nicht aus, um das bestehende Verkehrsangebot im ÖPNV zu erhalten. Abbestellung von Verkehrsleistungen sind die Folge. Zum andern wird sich durch den Einsatz autonomer Fahrzeuge die Finanzierungsstruktur grundlegend verändern. Aktuell beträgt der Anteil der Fixkosten ca. 10 Prozent (bei On-Demand-Verkehren noch deutlich darunter), 90 Prozent der Kosten sind verbrauchsabhängig und werden laufend über Zuschüsse gedeckt. Mit der Einführung autonomer Fahrzeuge wird der Anteil der Personalkosten abnehmen und zugleich der Investitionsanteil deutlich zu nehmen. Hierdurch wird sich die bisherige Finanzierung von einem System laufender Betriebskostendefizite zu einer Investitionsfinanzierung verlagern.
Das aktuelle ÖPNV-Finanzierungssystem der zwei Säulen (Fahrgelderlöse, öffentliche Zuschüsse) ist strukturell und nominell auf diese Investitionsmehrbedarfe nicht ausgerichtet. Daher erscheint es notwendig, das System durch eine dritte und vierte Finanzierungssäule zu ergänzen.
Als dritte Säule der ÖPNV-Finanzierung sollte die Einbeziehung privaten Kapitals forciert werden. Zu nennen ist die Etablierung öffentlich-privater Fonds auf Bundes- und Landesebene. Ziel sollte es sein, den Anteil der öffentlichen Mittel, um das Drei- bis Vierfache durch private Mittel zu erhöhen (Hebelung). Ein weiterer Ansatz zielt auf die Erhöhung des Eigenkapitals insbesondere von Stadtwerken ab, um den Abschluss von Geschäftskrediten zu ermöglichen. Durch die Erhöhung des Eigenkapitalanteils kann seinerseits ein Leverage-Effekt erreicht werden. Schließlich sind „Green Finance-Ansätze“ zu prüfen. Durch die Umstellung auf Fahrzeuge im Sinne des Saubere-Fahrzeuge-Beschaffungs-Gesetzes stellt der ÖPNV mit einer (autonomen) elektrifizierten Flotte ein mögliches Investitionsobjekt dar.
Als vierte Säule sollte schließlich die Einführung von sog. Drittnutzerfinanzierungsmodellen über die Kommunalen Abgabengesetze der Länder (KAG) ermöglicht werden. Drittnutzerfinanzierungsmodelle zielen darauf ab, durch die Verbreiterung des Adressatenkreises zusätzliche Mittel über Gebühren, Beiträge oder Abgaben für den ÖPNV zu erschließen. Dies bedeutet, dass Personen und Institutionen in die Finanzierung einbezogen werden, die derzeit mittelbar vom ÖPNV profitieren. Aus den Mitteln der Drittnutzerfinanzierung können vor allem Betriebskosten gedeckt werden.
Durch die Verlagerung von investiven und konsumtiven Anteilen an den Gesamtkosten und durch die Gewinnung privaten Kapitals sowie die Erschließung von Beitragsmodellen kann so die Unterfinanzierung des ÖPNV überwunden werden.
Planerisch-organisatorische Anforderungen
Aus dem Einsatz autonomer Fahrzeuge werden sich neue, planerisch-organisatorische Herausforderungen ergeben. Die Aufgabenträger als ausschreibende Stelle für die Betriebsleistungsvergaben müssen mit den Einsatzmöglichkeiten autonomer Fahrzeuge vertraut sein. Dies erfordert erhebliches Know-how. Neben technischem Know-how werden genehmigungsrechtliche Anforderungen sowie sicherheits- und datenschutzrechtliche Themen an Bedeutung gewinnen, ebenso wie Kenntnisse zu Haftungsfragen. Aus unserer Sicht ist es daher sinnvoll, dass dieses Know-how zentral, z. B. bei den Verkehrsverbünden oder Managementgesellschaften der Aufgabenträger aufgebaut oder koordiniert wird.
Zudem wird ein Abgleich von planerisch-verkehrlichen Anforderungen mit den technischen Möglichkeiten erforderlich werden. Autonome Fahrzeuge sollten daher zunächst einfache verkehrliche Aufgaben übernehmen. Insoweit bedarf es aber entsprechender Vorplanungen für die Identifikation möglicher Einsatzfelder. Dies betrifft z. B. die Netzabdeckung im Einsatzgebiet. Durch die zusätzlichen Aufgaben entstehen längere Planungsvorlaufzeiten. Schließlich wird sich auch der Prozess von der Vergabe bis zur Betriebsaufnahme deutlich verlängern. Die Verkehrsunternehmen müssen nach der Zuschlagserteilung die Beschaffung der Fahrzeuge übernehmen und Fördergelder einwerben. Die beschafften autonomen Fahrzeuge bedürfen sodann noch der konkreten Betriebsbereichsgenehmigung. Gerade in der Anfangszeit ist in Ermangelung entsprechender Vorerfahrungen und noch fehlender Sachverständiger mit langen Genehmigungslaufzeiten zu rechnen. Und schließlich müssen die Fahrzeuge vor dem Einsatz in dem Betriebsbereich erprobt werden. All dies wird zu deutlich längeren Vorlaufzeiten führen.
Neben der zeitlichen Dimension werden sich auch organisatorische Fragen stellen, beispielsweise wie der Know-how-Aufbau und dessen Vorhaltung möglichst effizient sichergestellt werden können. Wir rechnen damit, dass die Verkehrsverbünde neue Querschnittsaufgaben für den Einsatz autonomer Fahrzeuge übernehmen werden. Insoweit sind geeignete Organisationsmodelle rechtzeitig mit den beteiligten Kommunen für die Region zu entwickeln.
Zusammenfassung
Mit dem Einsatz autonomer Fahrzeuge im ÖPNV ist in den kommenden zwei bis drei Jahren zu rechnen. Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen sollten sich auf diese Rahmenbedingungen vorbereiten. Hierzu sind rechtzeitig etwaige Betriebsbereiche für den Einsatz autonomer Fahrzeuge zu identifizieren. Zudem müssen Beschaffungsprozesse von Fahrzeugen und Verkehrsleistungen neu aufeinander abgestimmt werden. Für die Markteinführung autonomer Fahrzeuge wird die Bereitstellung zusätzlicher öffentlicher Mittel von zentraler Bedeutung sein. Neben der Einbeziehung von privatem Kapital sollten die Kommunen auch über die Kommunalen Abgabengesetze der Länder in die Lage versetzt werden, Drittnutzerfinanzierungsmodelle zu etablieren. Der Einsatz autonomer Fahrzeuge reicht daher weit über fahrzeugseitige Anpassungen hinaus. Bestehende Strukturen und Prozesse müssen angepasst werden, um die Potenziale, die mit dem Einsatz autonomer Fahrzeuge verbunden werden, tatsächlich zu nutzen.
1 Den vollständigen Beitrag finden Sie in der KommunalPraxis Spezial 4/2025, S. 150–155.