Fernwärme zwischen Wettbewerb und Regulierung – Einordnung des Sektorgutachtens der Monopolkommission und Perspektiven für den Rechtsrahmen

Fernwärme im Spannungsfeld von Markt und Transformation

Die aktuelle Diskussion um die Wettbewerbssituation im Fernwärmesektor und die Novellierung der AVBFernwärmeV – auch im Zusammenhang mit der Diskussion um das angekündigte Gebäudemodernisierungsgesetz – wird maßgeblich durch das 10. Sektorgutachten der Monopolkommission geprägt. Dieses stellt verstärkt auf wettbewerbliche Defizite ab und forciert mögliche regulatorische Eingriffe. Eine differenzierte Betrachtung zeigt jedoch, dass Fernwärme strukturell nur eingeschränkt mit klassischen Wettbewerbsmodellen vergleichbar ist. Um die verschiedenen Ideen und Optionen für eine Regulierung des Wärmemarktes einzuordnen, haben wir ein Positionspapier erarbeitet.

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Fernwärmesysteme sind lokal gebundene Infrastrukturen mit hohen Fixkosten, langfristigen Investitionszyklen und begrenzten Substitutionsmöglichkeiten auf Kundenseite. Sie weisen deshalb nach Einschätzung der Monopolkommission typische Merkmale natürlicher Monopole auf. Gleichzeitig kommt ihnen im Rahmen der Wärmewende eine zentrale Rolle zu, insbesondere bei der Dekarbonisierung urbaner Räume. Diese Doppelfunktion – Infrastrukturmonopol und Transformationsinstrument – prägt die regulatorischen Anforderungen maßgeblich. Auch aus diesem Grund ist einer Auseinandersetzung der Bundesregierung und der verschiedenen Akteure im Wärmemarkt mit Chancen und Risiken von Regulierungsvorhaben essenziell.

Wettbewerb als Leitbild? Grenzen und Risiken

1. Fehlende strukturelle Wettbewerbsvoraussetzungen

Die Annahme, durch verstärkten Wettbewerb Effizienz- und Preisvorteile zu generieren, greift im Fernwärmesektor nur begrenzt. Anders als im Strom- oder Gasbereich existieren in der Regel keine parallelen Netzinfrastrukturen. Ein Anbieterwechsel ist für Endkunden faktisch nur schwer möglich, sodass klassische Marktmechanismen nicht wirken.

Modelle wie ein verpflichtender Drittzugang zu Wärmenetzen erscheinen auf den ersten Blick als probates Instrument zur Marktöffnung. In der Praxis stehen ihnen jedoch nach unserer Einschätzung erhebliche technische (z.B. Temperaturniveaus, Netzkompatibilität), wirtschaftliche (fehlende Skaleneffekte) und rechtliche Hürden entgegen. Fraglich ist auch, ob nicht durch bereits existierende Förderoptionen für Wärmepumpen und die angekündigte Anpassung der Regelungen des Gebäudeenergiegesetzes bereits ein ausreichender Systemwettbewerb geschaffen wird, der Kunden auch nach einer erstmaligen Entscheidung für eine Beheizungsform – jedenfalls nach Ende der Erstvertragslaufzeit – eine valide Wechseloption ermöglicht.

2. Preisregulierung im Zielkonflikt

Auch Forderungen nach einer weitergehenden ex-ante-Preisregulierung sind unseres Erachtens kritisch zu bewerten. Zwar besteht ein legitimes Interesse am Schutz der Verbraucher vor überhöhten Preisen. Gleichzeitig kann eine zu starre Regulierung die Refinanzierungsfähigkeit der Versorger beeinträchtigen.

Gerade vor dem Hintergrund der anstehenden Transformation – etwa durch den Einsatz erneuerbarer Energien, Großwärmepumpen oder Abwärmenutzung – sind erhebliche Investitionen erforderlich. Diese Dekarbonisierungsvorgaben werden voraussichtlich auch durch eine Novellierung des Gebäudeenergiegesetzes für Wärmenetzbetreiber nicht wegfallen. Investitionen setzen allerdings verlässliche und auskömmliche Erlösstrukturen voraus. Eine übermäßige Regulierung birgt daher das Risiko, notwendige Investitionen zu verzögern oder zu verhindern.

Der von der Monopolkommission vorgeschlagene Price-Cap wurde bereits vielfach diskutiert. Auch wir haben uns im Rahmen des Positionspapiers und in einem gesonderten Artikel ausführlich mit dem geforderten Grundversorgungstarif mit Price-Cap auseinandergesetzt. Nach unserer Einschätzung ist eine Festlegung der vorgeschlagenen Kosten- und Effizienzmaßstäbe mit erheblichen Unsicherheiten verbunden. Außerdem können durch den Price-Cap Fehlanreize entstehen, die dem eigentlichen Ziel widersprechen. Die Transformation der Wärmesysteme erfordert ein hohes Maß an Flexibilität, um die hohen Investitionen schultern zu können. Starre Preisobergrenzen stehen diesem Bedürfnis entgegen.

3. Entflechtung als systemfremder Ansatz

Die Diskussion um eine strukturelle Entflechtung von Erzeugung, Netz und Vertrieb orientiert sich erkennbar an den Erfahrungen aus dem Strom- und Gassektor. Im Fernwärmebereich ist die integrierte Struktur jedoch häufig funktional begründet. Sie ermöglicht abgestimmte Investitionsentscheidungen und einen effizienten Netzbetrieb.

Eine erzwungene Entflechtung würde zusätzliche Komplexität schaffen, ohne dass ein klarer Nutzen für Wettbewerb oder Verbraucher erkennbar ist. Wenn sie nicht sorgsam ausgestaltet ist, kann sie unter Umständen sogar zu Mehrkosten für die Endkunden führen.

Wir gehen außerdem davon aus, dass die von der Monopolkommission vorgeschlagenen verpflichtenden Einspeise- und Durchleitungsrechte nicht zu einer Verbesserung der Wettbewerbssituation führen werden, sondern im Gegenteil zu höherem Abstimmungsbedarf, höheren Kosten und geringerer Kundenzufriedenheit. In der Praxis regeln Versorger und Wärmeproduzenten entsprechende Wärmevorbezugskonstellationen bereits erfolgreich bilateral, wenn sie technisch umsetzbar und betriebswirtschaftlich sinnvoll sind.

Weiterentwicklung statt Systemwechsel

Wir plädieren deshalb für eine umfangreiche und gut durchdachte Reform der für den Wärmesektor relevanten gesetzlichen Regelungen, darunter der AVBFernwärmeV, der Regelungen des § 556c BGB und der WärmeLV, des GEG und des WPB sowie der fördermittelrechtlichen Ausgestaltungen der BEW und BEG. Die Wärmewirtschaft benötigt klare Vorgaben, um sich daran orientieren zu können und die anstehenden Investitionen in die Dekarbonisierung auf tragfähige Beine stellen zu können.

1. Reform der AVBFernwärmeV

Ein sachgerechter Ansatz liegt in der gezielten Weiterentwicklung des bestehenden Rechtsrahmens. Die AVBFernwärmeV bildet hierbei weiterhin das zentrale Regelwerk für die Kundenbeziehung.

Reformbedarf besteht insbesondere bei:

• der Ausgestaltung von Tarifsystemen und Preisänderungsklauseln, die transparenter und rechtssicher formuliert werden sollten,
• Informationspflichten, um die Nachvollziehbarkeit der Preisentwicklung zu verbessern und gleichzeitig keinen unangemessen hohen Aufwand bei den Versorgern zu erzeugen,
• sowie Vertragslaufzeiten und Kündigungsrechten, die besser miteinander in Einklang gebracht werden müssen.

Ziel sollte eine Verbesserung der Transparenz und Fairness sein, ohne die wirtschaftlichen Grundlagen der Fernwärmeversorgung zu beeinträchtigen.

2. Kartellrechtliche Missbrauchsaufsicht

Bereits heute steht mit dem Kartellrecht ein Instrument zur Verfügung, um missbräuchliche Preisgestaltungen oder diskriminierendes Verhalten zu adressieren. Diese Einzelfallkontrolle erlaubt ein zielgerichtetes Eingreifen, ohne pauschale und systemverändernde Regulierungsmechanismen einzuführen.

Es erscheint deshalb fraglich, ob der von der Monopolkommission vorgesehene Price-Cap nicht im Hinblick auf eine mangelnde Praxistauglichkeit hinter den Erwartungen der Monopolkommission zurückbleiben wird.

3. Konkretisierung der Vorgaben zur Ausschreibung von Wegenutzungsrechten im Wärmebereich

Gerade seit dem Urteil des Bundesgerichtshofs zum Fernwärmenetz Stuttgart vom 05.12.2023 (KZR 101/20) herrscht in der Wärmebranche zum Teil Unsicherheit über Ausschreibungspflichten für Wegenutzungsrechte. Mangels konkreter Vorgaben sind Kommunen derzeit darauf angewiesen, die bestehenden allgemeinen gesetzlichen Regelungen entsprechend auszulegen und zum Teil Parallelen zu anderen Sparten zu ziehen.

Dabei sind sowohl Versorger als auch Kommunen dem Risiko ausgesetzt, dass das gewählte Vorgehen im Fall einer späteren gerichtlichen Auseinandersetzung als unzulässig eingeordnet wird. Durch klare gesetzliche Regelungen und Vorgaben würden sich diese Risiken erheblich reduzieren lassen. Damit muss allerdings, anders als die Monopolkommission es vorgibt, nicht zwangsläufig eine pauschale Ausschreibungspflicht verbunden sein.

Neue Impulse durch das Gebäudemodernisierungsgesetz

Die regulatorische Diskussion wird auch durch das geplante Gebäudemodernisierungsgesetz weiter dynamisieren. Dieses steht für eine stärkere Technologieoffenheit und flexiblere Anforderungen an die Wärmeversorgung von Gebäuden.

Für die Fernwärme ergeben sich daraus sowohl Chancen als auch Herausforderungen. Einerseits kann sie als zentrale, skalierbare Lösung zur Dekarbonisierung gestärkt werden. Andererseits steigen die Anforderungen an die Integration in unterschiedliche Versorgungsmodelle sowie an die rechtssichere Ausgestaltung von Vertrags- und Preissystemen.

Insbesondere die Wechselwirkungen zwischen Gebäuderecht, Förderregime und Fernwärmepreisen werden künftig stärker in den Fokus rücken.

Fazit

Die Diskussion um mehr Wettbewerb im Fernwärmesektor greift als alleiniger Lösungsansatz zu kurz. Entscheidend ist vielmehr ein ausgewogener Ordnungsrahmen, der die Besonderheiten der Infrastruktur berücksichtigt und gleichzeitig Transparenz sowie Verbraucherschutz stärkt.

Eine gezielte Weiterentwicklung bestehender Regelungen, kombiniert mit investitionsfreundlichen Rahmenbedingungen und einer engen Verzahnung mit der kommunalen Wärmeplanung, erscheint dabei als sachgerechter Weg. Vor dem Hintergrund der Wärmewende kommt es weniger auf harte Regulierungsvorgaben als auf regulatorische Konsistenz und langfristige Verlässlichkeit an.

Sie haben Fragen hierzu oder benötigen Unterstützung bei der Umsetzung Ihres Wärmeprojekts? Kommen Sie gern auf uns zu!

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