Entwurf eines Zweiten Kassengesetzes: Kassenpflicht und digitale Belege ab 2028

Einführung einer Kassenpflicht

Kern des Regierungsentwurfs ist ein neuer § 146b AO. Danach sollen bestimmte Steuerpflichtige verpflichtet werden, zur Kassenführung ein elektronisches Aufzeichnungssystem mit zertifizierter technischer Sicherheitseinrichtung im Sinne des § 146a AO zu verwenden

Wer ist betroffen? Betroffen von der Neuregelung sind vor allem Betriebe, die bislang eine offene Kassenführung genutzt haben. Die neue elektronische Kassenpflicht ist in zweierlei Hinsicht größenabhängig ausgestaltet. Sie betrifft Steuerpflichtige mit Gewinneinkünften (Land- und Forstwirtschaft, Gewerbebetrieb oder selbständige Arbeit), deren Gesamtumsatz im Sinne des § 19 Abs. 2 Satz 1 UStG 100.000 EUR im Kalenderjahr überschreitet. Neu ist eine zusätzliche Barumsatzgrenze: Wer Bargeld annimmt, dessen Barumsätze aber weniger als 12.000 EUR im Kalenderjahr betragen, ist von der allgemeinen Kassenpflicht weiterhin ausgenommen, auch wenn der Gesamtumsatz deutlich über 100.000 EUR liegt. Damit wird den vorgetragenen Bedenken zur Erfassung von Bagatellfällen Rechnung getragen. Unternehmen, die Barumsätze nur ausnahmsweise oder nur geringfügig, etwa außerhalb ihres Kernbereichs, z.B. beim Getränkeverkauf an Mitarbeiter tätigen, werden damit vielfach aus dem Anwendungsbereich der Kassenpflicht ausgenommen.

Die Umsatzschwelle ist dennoch weiterhin kritisch zu sehen. Sie bezieht sich auf den Umsatz des Unternehmens im Sinne des UStG. Daher könnten nach der Gesetzesbegründung bei der Umsatzgrenze auch Umsätze außerhalb der Gewinneinkünfte, z.B. aus Vermietung und Verpachtung, relevant werden. So könnte ein Betreiber eines Mikro-Kiosk in die Kassenpflicht hineinfallen, wenn er als Privatperson einen größeren Bestand an Immobilien vermietet. Hier sollte im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens noch eine Präzisierung erfolgen.

§ 146b Abs. 5 AO-E enthält eine Verordnungsermächtigung für allgemeine Ausnahmen von der Kassenpflicht; hierzu hat das BMF bereits einen Diskussionsentwurf einer Kassenpflicht-Ausnahmeverordnung veröffentlicht. Allgemeine Befreiungen sind z.B. vorgesehen für regulierte Branchen wie z.B. Kreditinstitute und Versicherungen und für Unternehmen, die Leistungen ausschließlich über Online-Plattformen erbringen. Angekündigt wurden nun weitere Ausnahmen im Bereich der Land- und Forstwirtschaft, um die Direktvermarktung nicht unangemessen zu belasten.

Zeitliche Anwendung:

• Für Unternehmen, die die Umsatzschwelle im Jahr 2027 überschreiten, soll die Kassenpflicht nach der Übergangsregelung ab 1.1.2028 gelten. Forderungen nach einer Anwendung bereits ab 1.1.2027 haben sich nicht durchgesetzt.
• Für Unternehmen, die die Umsatzschwelle erstmalig ab 2028 überschreiten, gilt die Kassenpflicht jeweils ab 1. Juli des Folgejahres. Gegenüber dem Referentenentwurf erhalten Unternehmen jetzt 3 Monate mehr Zeit, sich auf die Kassenpflicht vorzubereiten. Eine im Referentenentwurf vorgesehene Meldepflicht bei Eintritt der Kassenpflicht wurde nicht übernommen.
• Eine einmal eingetretene Kassenpflicht soll mit Ablauf des zweiten aufeinanderfolgenden Kalenderjahres enden, in dem die Voraussetzungen der Kassenpflicht nicht mehr erfüllt sind. Der Nachlauf wurde gegenüber dem Referentenentwurf somit um ein Jahr verkürzt

Technische Vorgaben zum verwendungspflichtigen Aufzeichnungssystem enthält der Gesetzentwurf nicht. Wie schon bisher bei Nutzung eines elektronischen Kassensystems kann eine Registrierkasse, ein komplexes Kassensystem oder eine Cloudkasse genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 146 Abs. 1 Satz 2 AO und die dazu ergangenen Vorgaben sind einzuhalten (insbesondere zum Einsatz einer zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtung). Aufzeichnungspflichtig über das elektronische Kassensystem sind alle Betriebseinnahmen, Betriebsausgaben, Entnahmen, Einlagen und durchlaufende Posten, es sei denn, diese Zahlungsflüsse werden unbar in Form von Lastschriften oder Überweisungen über ein Konto des Steuerpflichtigen abgewickelt. Über die elektronische Kasse müssen damit auch Umsätze mit Kreditkarten und sonstigen elektronischen Zahlungsformen erfasst werden.

Belegausgabepflicht: Umstellung auf digitale Belegbereitstellung

Die Belegausgabepflicht in § 146a Abs. 2 AO wird reformiert.

Ab 1.1.2028 soll die bisherige Belegausgabepflicht durch eine elektronische Belegbereitstellungspflicht ersetzt werden. Der Steuerpflichtige hat dem am Geschäftsvorfall Beteiligten dann in unmittelbarem zeitlichem Zusammenhang mit dem Geschäftsvorfall einen elektronischen Beleg in einem standardisierten Datenformat bereitzustellen. Die Ausgabe eines Papierbelegs ist damit steuerlich nicht mehr der Regelfall; der zivilrechtliche Anspruch auf eine Quittung nach § 368 BGB bleibt jedoch unberührt. Der Kunde ist weiterhin nicht zur Annahme bzw. Abruf des (elektronischen) Belegs verpflichtet. Auch hier herrscht Technologieoffenheit. Die Belegbereitstellungspflicht kann über die Anzeige eines QR-Codes zum Herunterladen des Belegs erfüllt werden, aber auch über einen Download-Link, per Near-Field-Communication (NFC), per E-Mail oder Einstellung direkt in einem Kundenkonto.

Hinweis: In einer vorherigen, vom BMF nicht veröffentlichten Fassung des Referentenentwurfs war bis zur Umstellung auf die digitale Belegbereitstellung noch eine 30-EUR-Geringfügigkeitsschwelle bei der aktuellen Papierbelegausgabepflicht vorgesehen. Diese Idee ist im Regierungsentwurf nicht enthalten.

Verschärfung von Mitwirkungs-, Straf- und Bußgeldvorschriften

Es werden neue Straf- und Bußgeldvorschriften eingeführt. Strafbar werden insbesondere der Einsatz, das Bewerben und das In-Verkehr-Bringen von Manipulationsprogrammen für elektronische Aufzeichnungssysteme. Bußgelder drohen insbesondere bei Verstößen gegen die Pflicht zur Verwendung eines elektronischen Aufzeichnungssystems sowie gegen die Belegbereitstellungspflicht. Nicht in den Regierungsentwurf aufgenommen wurden Vorschläge aus dem BMF zur Einführung eines Verlagerungsgeldes bei nicht genehmigter elektronischer Buchführung in einem Drittland sowie zur Verschärfung des Verzögerungsgeldes nach § 147 Abs. 6 AO bei Nichterfüllung der Pflicht zur Einräumung des Datenzugriffs.

Darüber hinaus werden die Befugnisse der Finanzbehörden in verschiedenster Weise ausgeweitet. Zu nennen sind die deutliche Erweiterung der Möglichkeiten zur Durchbrechung des Steuergeheimnisses durch Weitergabe von Daten an andere Behörden bei schwerwiegenden Wirtschafts- und Finanzstraftaten. Abgesehen wurde aber von der Idee, bestimmte Steuerstraftaten in das Gewerbezentralregister einzutragen. Die Zuständigkeit zur Kassen-Nachschau wird erweitert: Auch Finanzämter, in deren Bezirk der Steuerpflichtige ein elektronisches Aufzeichnungssystem verwendet oder Aufzeichnungen über Kasseneinnahmen und Kassenausgaben führt, sollen diese durchführen können. Praktisch betroffen sind vor allem mobile und saisonale Verkaufsstellen, etwa auf Kirmesveranstaltungen, Weihnachtsmärkten oder Messen.

Weitere Maßnahmen betreffen u.a. erweiterte Mitteilungspflichten beim Wechsel der zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtung sowie ab 2029 Anforderungen an Wegstreckenzähler mit digitaler Schnittstelle für Mietwagen und Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

Positiv hervorzuheben ist die neue Möglichkeit, bestimmte Jahresabschlüsse und Eröffnungsbilanzen nach § 147 Abs. 2 AO-E auch digital aufzubewahren, wenn ein unverfälschtes Abbild wiedergegeben werden kann. Dies soll bereits für alle Jahresabschlüsse gelten, für die am Jahresende 2026 die Aufbewahrungsfrist noch nicht abgelaufen ist. Der Regierungsentwurf hat diese Digitalisierungsmöglichkeit erfreulicherweise auch auf die Handelsbilanz ausgedehnt (§ 257 Abs. 3 HGB-E).

Hinweise für die Praxis

Betroffene Unternehmen, die die angesprochenen Technologien noch nicht nutzen, sollten frühzeitig in die Vorbereitung einsteigen. Die Übergangsfristen bis zum 1.1.2028 sind nicht üppig gewählt und es besteht die Gefahr, dass es sowohl bei Hard- und Software als auch bei notwendigen Beratungsleistungen zu Engpässen kommen kann. Sprechen Sie gern Ihren Kümmerer bei Rödl an, wir begleiten Sie bei der Umsetzung aller neuen Pflichten.

[1] Gesetzentwurf der Bundesregierung (zuletzt aufgerufen: 7.10.2026)