Kupfer-Glas-Migration: Wesentliche Inhalte des Regulierungskonzepts der BNetzA im Überblick

I. Ausgangslage und gesamtgesellschaftliche Bedeutung

Die Kupfer-Glas-Migration hat eine hohe gesamtgesellschaftliche Bedeutung. Ein zügiger Wechsel auf Glasfaser bildet nach Ansicht der Bundesnetzagentur (BNetzA) „die Grundlage dafür, dass Wirtschaft, Staat und die Bevölkerung die Chancen der digitalen Transformation umfassend nutzen können und Deutschland seine Rolle als führender Wirtschafts- und Forschungsstandort in einer digitalisierten Welt behaupten und ausbauen kann.“¹

Trotz dieser Dringlichkeit stockt der Prozess strukturell: Nach geltendem Recht besitzt allein die Telekom Deutschland GmbH (Telekom) als Kupfernetzeigentümerin das Initiativrecht zur Abschaltung gemäß § 34 TKG. Die Telekom hat allerdings derzeit betriebswirtschaftlich wenig Interesse, ihr Kupfernetz abzuschalten, da sie hieraus noch verlässlich Erlöse bezieht. Anders als konkurrierende Glasfaser ausbauende Unternehmen kann es die Telekom daher gut verkraften, wenn das Glasfasernetz zunächst nur geringe Gewinne erzielt.²

§ 34 TKG regelt, unter welchen Voraussetzungen ein nach § 26 TKG zur Zugangsgewährung verpflichtetes Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht sein Kupfernetz abschalten darf. Was fehlt, ist eine gesetzliche Regelung dazu, wann ein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht sein Kupfernetz abschalten muss oder zumindest sollte.³ Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist daher „eine grundlegende Anpassung des § 34 TKG wie auch des § 22 TKG notwendig“⁴, um die strukturelle Asymmetrie zu überwinden.

II. Die drei Ausgestaltungsvarianten

Das Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung (BMDS) hat in seinem Eckpunktepapier vom Oktober 2025 drei Varianten zur gesetzlichen Ausgestaltung einer diskriminierungsfreien Kupfernetzabschaltung skizziert. Die BNetzA hat diese in ihr Regulierungskonzept aufgenommen und nach aufsteigender Eingriffstiefe geordnet:

Variante 1 – Drittschutz mit Initiativrecht der Telekom:

Die BNetzA soll ermächtigt werden, Abschaltanträge der Telekom für eigene Glasfaserausbaugebiete abzulehnen, wenn die Telekom nicht zeitgleich Anträge für vergleichbare Ausbaugebiete ihrer Wettbewerber stellt. Das alleinige Initiativrecht der Telekom bliebe erhalten.⁵ Die BNetzA hält diese Variante nur für „bedingt geeignet“, da ein großer Diskussionsspielraum bestünde, wann ein „vergleichbares Ausbaugebiet“ vorliegt (Unterschiede in den Zugangsprodukten, Versorgungsgrad, etc.). Eine zielführende Regelung im § 34 TKG wäre zwar möglich, aber durchaus herausfordernd.⁶

Variante 2 – Regelgebundenes Verfahren:

Ein regelgebundenes Abschaltverfahren mit Initiativrecht für die Telekom, Wettbewerber und die BNetzA. Bei Vorliegen bestimmter, vorab festgelegter Migrationsbedingungen kann der Prozess von allen drei Akteursgruppen eingeleitet werden.⁷ Dies ist die von der Bundesnetzagentur bevorzugte Variante.

Variante 3 – Automatismus mit Drei-Jahres-Regel:

Eine weitgehend automatisierte Abschaltung: Spätestens drei Jahre nach Vorliegen einer nahezu flächendeckenden FttH-Verfügbarkeit und weiterer Voraussetzungen – insbesondere wettbewerblicher Auswahlmöglichkeiten für Endkunden durch Vorleistungsangebote – muss die Abschaltung erfolgen. Der Prozess wäre damit nicht mehr vom Initiativwillen einzelner Akteure abhängig.⁸ Die BNetzA sieht jedoch das Risiko einer Überforderung der Marktteilnehmer bei einer Vielzahl paralleler Abschaltverfahren und empfiehlt in diesem Szenario jedenfalls eine Flexibilisierung des „Automatismus“ der Abschaltung.⁹

III. Bevorzugte Variante – Nr. 2: Das regelgebundene Verfahren

Das Verfahren knüpft die Möglichkeit einer Antragstellung auf Kupfernetzabschaltung an die kumulierte Erfüllung vorab definierter Migrationsbedingungen. Diese sind nach dem Regulierungskonzept über alle Gebiete der Bundesrepublik und alle Ziel-Netzbetreiber hinweg einheitlich anzuwenden.¹⁰
Die BNetzA hält die Erfüllung folgender Migrationsbedingungen für notwendig:

1. Das Vorliegen einer ausreichenden Versorgung mit Glasfaser

Das Konzept sieht Versorgungsquoten zu zwei Zeitpunkten vor. Zur Einleitung des Migrationsprozesses ist es notwendig, dass mindestens 80% der Haushalte und Unternehmensstandorte eines Ausbaugebiets mit Homes connected versorgt sind. Homes connected umfasst dabei „allein Haushalte, für die tatsächlich Glasfaser bis in die Wohnung (FttH) verlegt wurde. Haushalte, für die die Glasfaser im Keller endet (FttB), sind nicht umfasst“.¹¹ Den Wert von 80% stellt die Bundesnetzagentur ausdrücklich zur Diskussion.¹²

Zum Zeitpunkt der tatsächlichen Abschaltung soll prinzipiell eine flächendeckende Versorgung mit Glasfaser vorliegen. Ob Ausnahmen etwa für Anschlüsse gelten, deren Errichtung von Endkunden abgelehnt wird oder deren Herstellung unverhältnismäßig hohe Kosten verursacht, soll der Gesetzgeber bestimmen.¹³

2. Das Vorliegen geeigneter Vorleistungsangebote (Open Access)

Neben den Versorgungsquoten ist ein funktionierender Open Access zwingende Voraussetzung für die Verfahrenseinleitung. Zur Stärkung dieses Erfordernisses spricht sich die Bundesnetzagentur für eine gesetzliche Vereinfachung und Konkretisierung des § 22 TKG (Zugangsverpflichtung bei Hindernissen der Replizierbarkeit) aus. Ziel hierbei wäre die einzelfallunabhängige Definition von grundlegenden Bedingungen für den Zugang.¹⁴

Fristen und Zeitplan

Bei Implementierung eines regelgebundenen Verfahrens soll ein mindestens dreijähriger Migrationsprozess geplant werden. Der Vermarktungsstopp kupferbasierter Produkte muss mindestens 24 Monate vor der tatsächlichen Abschaltung in Kraft treten; die entsprechende Anzeige hat spätestens 12 Monate vorher zu erfolgen. Um einen rechtzeitigen Vermarktungsstopp zu ermöglichen, müssen die Migrationsbedingungen bereits zum Zeitpunkt der Anzeige erfüllt sein und werden von der BNetzA unmittelbar einer Prüfung unterzogen.¹⁵

Migrationsgebiete und Migrationsplan

Die Abschaltgebiete sollen sich grundsätzlich an der Kupfernetzstruktur orientieren, in städtischen Bereichen allerdings bei Möglichkeit an Stadtbezirks- und in ländlicheren Bereichen an Gemeindegrenzen zusammengefasst werden. Auch soll es die Pflicht zur Erstellung und Veröffentlichung eines übergeordneten Migrationsplans geben.¹⁶

IV. Aktueller Stand und Ausblick

Das Regulierungskonzept wurde im Januar 2026 veröffentlicht; die Konsultationsfrist lief bis zum 16. März 2026. Das Dokument ist bewusst als Beitrag zu einem noch laufenden gesetzgeberischen Prozess konzipiert.

Für Glasfasernetzbetreiber bedeutet dies: Der regulatorische Rahmen für die Kupfer-Glas-Migration befindet sich in einer entscheidenden Formierungsphase. Die im Konzept gesetzten Leitplanken sind noch nicht verbindlich, signalisieren aber die regulatorische Zielrichtung und sollten bereits jetzt in strategische Investitions- und Compliance-Planungen einbezogen werden.

1 Regulierungskonzept der Bundesnetzagentur zur Kupfer-Glas-Migration, Stand Januar 2026 („Regulierungskonzept“), S. 3, Rn. K2.
2 ebd. S. 25, Rn. 53 f.
3 ebd. S. 20, Rn. 31.
4 ebd. S. 76, Rn. 215.
5 ebd. S. 27, Rn. 56.
6 ebd. S. 28 f., Rn. 59 ff.
7 ebd. S. 27, Rn. 56.
8 ebd. S. 27, Rn. 56.
9 ebd. S. 34, Rn. 78.
10 ebd. S. 4, Rn. K10.
11 ebd. S. 5, Rn. K10.
12 ebd. S. 46, Rn. 114.
13 ebd. S. 5, Rn. K10.
14 ebd. S. 5, Rn. K10.
15 ebd. S. 5 f., Rn. K10.

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