Neue Compliance-Pflichten und Kartellfreistellungen im Agrar- und Lebensmittelsektor

Im Agrar- und Lebensmittelsektor bestehen nicht selten wirtschaftliche Ungleichge­wichte zwischen der Erzeuger-/Lieferantenseite sowie der Abnehmer-/Käuferseite. Diesem Umstand wird neuerdings verstärkt mit sektoralem d.h. agrar- und lebens­mittel­spezifischem Wettbewerbs- bzw. Kartellrecht begegnet. Auf der einen Seite werden hierbei verstärkte Anforderungen (Compliance-Pflichten) hinsichtlich der Lauterkeit wettbewerblicher Geschäftspraktiken gestellt, andererseits bestehende Kartellverbote gelockert. Die neuen spezifischen Regelungen treten dabei neben bereits bestehende bzw. geplante Vorschriften innerhalb sowie außerhalb des Wett­bewerbs- und Kartellrechts, die den Agrar- und Lebensmittelsektor direkt regeln bzw. besonders betreffen. Gemeinsamkeit der neuen Ansätze und Regelungen ist ein verstärkter Fokus auf die Verhinderung bzw. den Ausgleich ungleicher Markt- und Lebensverhältnisse sowie den Schutz von Menschenrechten und Umwelt- bzw. Nachhaltigkeitsstandards.

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• Neue Compliance-Pflichten gem. UTP-RL und AgrarOLkG – Unlautere Geschäftspraktiken im Agrar- und Lebensmittelsektor »

• Neue Kartellfreistellungen gem. GMO-VO – Nachhaltigkeitstandards im Agrar- und Lebensmittelsektor »

• Weitere Compliance-Pflichten im Agrar- und Lebensmittelsektor »

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Allgemeines und sektorales Kartellrecht – Einordnung von UTP-RL und AgrarOLkG in das Kartellrecht

Neben den allgemeinen Kartellverboten aus Art. 101 AEUV und § 1 GWB sowie den Vorschriften zur Verhinde­rung unlauteren Wettbewerbs,
^[1] existieren agrar- und lebensmittelspezifische Wettbewerbs- bzw. Kartellregeln:

• (Richtlinie (EU) 2019/633 über unlautere Handelspraktiken zwischen Unternehmen in der Agrar- und Lebensmittelversorgungskette (UTP-RL),
• Agrar-Organisationen- und -Lieferkettengesetz (AgrarOLkG) und die
• Verordnung über Gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse (EU) 1308/2013 (GMO-VO).

Sprachlich lehnen sich die UTP-RL und das AgrarOLkG zwar eher am klassischen Lauterkeitsrecht (vgl. §§ 3 ff. UWG – Verbot unlauterer geschäftlicher Handlungen) als am Kartellrecht (GWB) an. Systematisch sind die dort geregelten unlauteren Handelspraktiken allerdings dem Kartellrecht zuzuordnen. Dafür spricht bereits deren Umsetzung im Agrarmarktstrukturgesetz – AgrarMSG 2013 (jetzt Teil des AgrarOLkG) – das Agrarorganisationen vom Kartellverbot des § 1 GWB freistellt. Darüber hinaus knüpfen UTP-RL/AgrarOLkG an die kartellrechtlichen Tatbestandsmerkmale der „relativen“ (§ 20 I S. 1 GWB) bzw. „überlegenen“ (§ 20 III S. 1GWB) Marktmacht an.^[2]
Im Folgenden werden wir eine Übersicht über die neu eingeführten Verbote unlauterer Handelspraktiken einer­seits und die Kartellfreistellungen zur Förderung von Nachhaltigkeitsstandards im Agrar- und Lebens­mittel­sektor andererseits geben.

Neue Compliance-Pflichten gem. UTP-RL und AgrarOLkG – Unlautere Geschäfts­praktiken im Agrar- und Lebensmittelsektor

Mit dem Verkaufsverbot für Lebensmittel unter Einstandspreis (§ 20 III S. 2 Nr. 1 GWB) regelt das allgemeine Kartellrecht bereits eine unlautere Geschäftspraktik, soweit dadurch kleine und mittlere Wettbewerber auf­grund überlegener Marktmacht behindert werden. Darüber hinaus hat der BGH das sog. „Anzapfverbot“ aus dem allgemeinen Kartellrecht gem. 19 I, II Nr. 5 i.V.m. § 20 II GWB bestätigt (Hochzeitsrabatte – BGH, 23.1.2018 – KVR 3/17 – auch dieser Fall entstammt dem Lebensmittelsektor). ^[3] Damit wird die Forderung nach Gewährung von Vorteilen ohne sachlich gerechtfertigten Grund durch marktstarke Unternehmen von seinen Lieferanten als kartellrechtlich verbotene (unlautere) Verhaltensweise eingestuft (Missbrauch der Nachfragemacht).
Mit der UTP-RL bzw. den §§ 10 ff. AgrarOLkG hat der Gesetzgeber darüber hinaus (gem. § 24 AgrarOLkG bleibt das GWB, gerade die §§ 19 und 20 GWB, neben dem AgrarOLkG anwendbar) nun einen eigenen agrar- und lebensmittelspezifischen Katalog der verbotenen unlauteren Geschäftspraktiken für den „Verkauf“ von Agrar-, Fischerei- und Lebensmittelerzeugnissen geschaffen.

Zielsetzung und Mindeststandards gem. UTP-RL (EU) 2019/633

Der Gesetzgeber setzt bei der Regelung wirtschaftliche Ungleichgewichte zwischen der Lieferan­ten­seite (Unsicherheitsfaktoren bzgl. Abhängigkeit von biologischen Prozessen, Witterung, Lagerung etc.) und der Käuferseite (hohe Nachfragemacht) als bestehend voraus (vgl. ErwG. 6, 7, 9 und 10 UTP-RL). Schützenswert sind demnach Lieferanten von Agrar-, Fischerei- und Lebensmittelerzeugnissen (insbesondere Lieferanten der lebensmittelverarbeitenden Industrie) bzw. die vorgelagerten Primärerzeuger („Kaskadeneffekte“), „um [die] mit hoher Wahrscheinlichkeit [zu erwartenden] negative[n] Auswirkungen auf den Lebensstandard der landwirt­schaftlichen Bevölkerung“ zu vermeiden (ErwG. 7 UTP-RL). Das erstreckt sich auch auf importierende Lieferanten mit Sitz außerhalb der EU (Art. 1 II S. 4, ErwG. 12 UTP-RL).
Die gesetzliche Zielrichtung spiegelt sich auch in den pauschalierten Umsatzschwellen für die persönliche Anwendbarkeit der Neuregelungen, nach denen bestimmt wird, ob ein Käufer im Verhältnis zu einem bestimm­ten Lieferanten das Verbot unlauterer Handelspraktiken beachten muss: Bis zu einer absoluten Obergrenze von EUR 350 Mio. bzw. unbegrenzt für Behörden als Käufer, gelten die Verbote nur, wenn  der Jahresumsatz des Käufers zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses höher ist als der Jahresumsatz des jeweiligen Lieferanten. Ab­wei­chend davon gelten für bestimmte Lebensmittel aus den Segmenten Milch-, Fleisch-, Obst-, Gemüse- und Gartenbauprodukte in Deutschland bis mind. 1. Mai 2025 höhere Umsätze, um auch größere Lieferanten über­gangsweise zu schützen (Art. 1 Abs. 2 UTP-RL, § 10 I S. 2 f. AgrarOLkG). Da sich die Anwendbarkeit der Verbote nach dem Umsatzstufenmodell richtet, besteht diesbezüglich zwecks Rechtsklarheit auch eine gesetzliche Auskunftspflicht zwischen den Vertragspartnern.
Die UTP-RL (EU) 2019/633 legt hierbei einen „unionsweiten Mindeststandard“ (ErwG. 1 UTP-RL) für verbotene unlautere Praktiken unter Ausnutzung unterschiedlicher Markt- und Verhandlungsmacht fest z.B. grobes Ab­weichen von der guten Handelspraxis, Verstöße gegen das Gebot von Treue und Glauben und des redlichen Geschäftsverkehrs, unbegründete und einseitige Abwälzung von Marktrisiken etc. (Art. 1 I UTP-RL). Der sach­lich relevante Markt umfasst hierbei, wie gesagt, Agrar-, Fischerei- und Lebensmittelerzeugnisse (Anh. I AEUV i.V.m. Art. 2 Nr. 1 UTP-RL, § 2 II Nr. 1-3, § 10 I S. 1 AgrarOLkG).

Verbotene unlautere Geschäftspraktiken gem. AgrarOLkG

Die UTP-RL wurde 2021 durch das AgrarOLkG in nationales Recht umgesetzt. Gem. § 23 AgrarOLkG ist die Ausnutzung eines wirtschaftlichen Ungleichgewichts durch unlautere Handelspraktiken des Käufers verbo­ten; eine zugrundeliegende Vereinbarung ist somit nichtig (§ 20 I AgrarOLkG, § 134 BGB – Gesetzliches Verbot), was dazu führt, dass umsatzstarke oder behördliche Käufer von Agrar-, Fischerei- und Lebensmitteler­zeugnissen sich in diesen Fällen gegenüber ihren umsatzmäßig kleineren Lieferanten nicht auf entsprechende Vertrags­klauseln berufen können.
Das AgrarOLkG enthält keine Generalklausel für Verbote inkl. Regelliste z.B. „liegt insbesondere vor“, sondern eine abschließende Aufzählung z.B. „liegt ausschließlich vor“.
Absolut verboten nach dem AgrarOLkG sind bestimmte Praktiken (Schwarze Klauseln) im Verhältnis von großen gewerblichen und behördlichen Käufern gegenüber umsatzmäßig kleineren Lieferanten (§ 23 S. 2 Nr. 1-9 und §§ 11 – 19 und 21 AgrarOLkG):

• Unzulässige Zahlungsfristen und -pflichten
• Kompensationsfreie Zurücksendung nicht verkaufter Ware
• Kurzfristige Vertragsbeendigung bei Bezug verderblicher Ware
• Zahlungen oder Preisnachlässe für die Lagerung beim Käufer
• Einseitige Vertragsänderung (Lieferung, Qualität, Zahlung, Preise, Lagerung, Listung, Vermarktung, Kostentragung)
• Kostenübernahme für Qualitätsminderung, Kundenbeschwerden oder  sonstige unspezifische Zusammenhänge
• Zahlungen oder Preisnachlässe für die Listung
• Androhung von Vergeltungsmaßnahmen
• Fehlende Bestätigung des Vertragsinhalts
• Fehlende Vorlage einer Kostenschätzung
• Missbrauch von Geschäftsgeheimnissen.

Nicht generell unlauter sind die sog. Grauen Klauseln, sofern sie „zuvor klar und eindeutig“ vereinbart worden sind, § 20 I Nr. 1-3 AgrarOLkG (Zahlung oder Preisnachlässe für die Listung von Agrar-, Fischerei- und Lebens­mittelerzeugnissen bei Markteinführung oder für die Vermarktung inkl. Verkaufsangeboten der Produkte und für die Werbung, Preisnachlässe im Rahmen von Verkaufsaktionen sowie der Bereitstellung auf dem Markt und für das Einrichten von Räumlichkeiten mit Lieferantenware). Bei fehlender vorheriger Vereinbarung sind auch sie verboten gem. § 23 S. 2 Nr. 5 i.V.m. § 20 AgrarOLkG.

Zuständigkeiten, Beschwerderecht, Sanktionen (Bussgelder, Veröffentlichung) und Evaluierung

Verstöße gegen das Verbot unlauterer Handelspraktiken können unterbunden und sanktioniert werden. Zustän­dig hierfür ist die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE).
Für Lieferanten und Lieferantenverbände besteht bei (darzulegenden) Verstößen seitens eines Käufers gegen § 23 Satz 2 i.V.m. §§ 11 ff. ein Beschwerderecht beim BLE, das entsprechende Untersuchungen einleiten kann (§§ 28 I Nr. 1, 25 I AgrarOLkG).
Das BLE kann – auch unabhängig von einer Beschwerde – von Amts wegen, allerdings im Einvernehmen mit dem Bundeskartellamt (BKartA), entsprechende Verstöße eines Käufers feststellen sowie Maßnahmen zur Beseitigung bzw. zur Vermeidung der Wiederholung anordnen und Zwangsmittel bzw. Zwangsgeld (bis zu EUR 300.000) zur Durchsetzung androhen. (§ 28 I, II und IV i.V.m. § 23 Satz 2 und § 11 ff. AgrarOLkG). Diese Einver­nehmensregelung geht wohl maßgeblich auf politische Erwägungen und einen Kompetenzstreit zwischen den beteiligten Bundesministerien (für Ernährung und Landwirtschaft – BMEL und für Wirtschaft und Energie – BMWE) im Rahmen der Bestimmung der zuständigen AgrarOLkG-Durchsetzungsbehörde zurück. Es muss sich noch zeigen, wie die Einvernehmensregelung im Rahmen der u.a. als teuer und ineffizient kritisierten Doppel­strukturen in der Praxis umgesetzt werden wird.
Darauf hinzuweisen ist zudem, dass das BLE auch aufgrund von Amtshilfeersuchen von Durchführungs­behör­den anderer EU-Mitgliedstaaten Maßnahmen gegen Käufer im Inland ergreifen kann, wenn verbotenen unlau­teren Geschäftspraktiken (die aufgrund der Harmonisierung durch die UTP-RL gleichermaßen in allen EU-Mitgliedstaaten gelten) festgestellt werden.
Weiterhin kann das BLE, wiederum im Einvernehmen mit dem BKartA, bei entsprechenden Verstößen des Käufers Bußgelder bis zu EUR 750.000 verhängen (§ 55 I Nr. 1 b, II 1. Alt., § 28 I, II S. 2 i.V.m. § 23 Satz 2 und § 11 ff. AgrarOLkG).
Darüber hinaus veröffentlicht das BLE bei Verstößen gegen § 23 AgrarOLkG entsprechende Beseitigungs­anordnungen (§ 28 I Nr. 2 AgrarOLkG) und Entscheidungen über Ordnungswidrigkeiten (§ 55 I Nr. 1 a und b AgrarOLkG) unter Nennung des Käufernamens für mindestens drei Monate auf der Internetseite gem. §§ 28 I Nr. 3 und V-VII AgrarOLkG. Desweiteren wird ein jährlicher Tätigkeitsbericht veröffentlicht, § 29 AgrarOLkG. Siehe Entscheidungen, Fallberichte, Pressemitteilungen und jährliche Tätigkeitsberichte. [4]
Bis zum 17. Februar 2023 läuft noch eine
Befragung des BMEL um zu evaluieren, wie die Verbote unlauterer Handelspraktiken des AgrarOLkG wirken (§ 59 AgrarOLkG). Ein entsprechender Evaluierungsbericht soll im Sommer 2023 dem Bundestag vorgelegt werden.

Neue Kartellfreistellungen gem. GMO-VO – Nachhaltigkeitstandards im Agrar- und Lebensmittelsektor

Während das AgrarOLkG 2021 auf eine verstärkte wettbewerbsrechtliche Verantwortung der Käuferseite ab­zielt, wurde für die Lieferantenseite im agrar- / landwirtschaftlichen Bereich Ende 2021 eine weitere Ausnahme vom Kartellverbot in Art. 101 AEUV bzw. § 1 GWB geschaffen.

Der agrar- / landwirtschaftliche Bereich war bereits zum Teil von den Kartellverboten ausgenommen. So regelt

§ 28 GWB (vgl. auf europäischer Ebene Art. 209 Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 über die Gemeinsame Markt­organisation – GMO-VO), dass u.a. Vereinbarungen von landwirtschaftlichen Erzeugerbetrieben über Erzeugung oder Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse und die Benutzung gemeinsamer Einrichtungen für die Lagerung, Be- oder Verarbeitung dieser ausgenommen sind, sofern sie keine Preisbindungen enthalten bzw. den Wettbe­werb nicht ausschließen. Weiterhin nimmt § 6 AgrarOLkG (ex-§ 5 AgrarMSG) (vgl. Art. 152 ff. GMO-VO) aner­kan­nte Agrarorganisationen in ihrem Tätigkeitsbereich weitgehend vom Kartellverbot aus.

Diese kartellrechtlichen Ausnahmen wurden nun ergänzt durch eine Ausnahme vom Kartellverbot für überge­setzliche Nachhaltigkeitsstandards in der Lebensmittelversorgungskette, Art. 210a GMO-VO. Wettbewerbs­be­schränkende Vereinbarungen (vertikal und horizontal) zwischen Erzeugern landwirtschaftlicher Erzeugnisse als auch zwischen Erzeugern und weiteren Teilnehmern der Lebensmittelversorgungskette (z.B. Verarbeiter, Händ­ler) sind kartellrechtlich zulässig, sofern sie darauf abzielen, einen Nachhaltigkeitsstandard anzuwenden, der über gesetzliche Anforderungen (EU oder national) hinausgeht und für das Erreichen des Standards unerläss­lich sind.
Gem. Art. 210a III GMO-VO sind Nachhaltigkeitsstandards erfasst, die folgende Ziele anstreben: Umweltziele (z.B. Klimaschutz, Anpassung an Klimawandel, Landschaftsschutz, Schutz von Wasser und Böden, Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft inklusive Verringerung der Lebensmittelverschwendung, Vermeidung bzw. Reduktion von Umweltverschmutzung, Schutz und Wiederherstellung der Biodiversität); Verringerung des Einsatzes von Pestiziden; Tiergesundheit und Tierwohl.
Die Kommission muss bis 8. Dezember 2023 einen „Leitlinien zur Ausgestaltung von Nachhaltigkeitsvereinba­rungen in der Landwirtschaft“ vorlegen, Art. 210a V GMO-VO. Ein Kommissionsentwurf
[5] hierzu liegt bereits vor. Bis 24. April 2023 läuft diesbezüglich noch eine öffentliche Konsultation [6] im Rahmen derer die Kommis­sion von den interessierten Kreisen – insbesondere von Interessenvertretern aus der Lebensmittel­ver­sorgungs­kette – Meinungen einholt.

Weitere Compliance-Pflichten im Agrar- und Lebensmittelsektor

Neben den genannten wettbewerbs- und kartellrechtlichen Ansätzen und Entwicklungen gibt es insbesondere im Compliance-Bereich aktuell weitere neue bzw. geplante Unternehmenspflichten, die zwar nicht ausschließ­lich für den Agrar- und Lebensmittelsektor gelten, ihn jedoch besonders betreffen.
Zwar haben die entsprechenden Compliance-Regelungen zum Teil andere direkte Schutzziele (Wettbewerb- vs. Menschenrechts- und Umweltschutz). Gemeinsam ist ihnen aber die notwendige Berücksichtigung in den Compliance-Systemen der betroffenen Unternehmen im Agrar- und Lebensmittelsektor, weshalb abschließend an dieser Stelle noch kurz auf darauf eingegangen werden soll.

Lieferkettensorgfaltspflichten

Anfang 2023 trat das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz  (LkSG) in Kraft. Während das AgrarOLkG auf den Schutz von (Erzeuger-) Unternehmen bzw. den Wettbewerb selbst abzielt, dient das LkSG vorrangig dem Schutz vor der Missachtung von Menschenrechten durch Unternehmen über die Lieferkette hinweg. Das
LkSG verlangt ein umfangreiches aktives Tätigwerden im Compliance-Bereich (z.B. Einrichtung von Risikomanagementsystem, Präventions- und Abhilfemaßnahmen, Benennung eines Menschenrechtsbeauftragten, Durchführung aktiver Risikoanalysen, Abgabe einer Grundsatzerklärung etc.).
Der Entwurf einer EU-Lieferketten- bzw. Nachhaltigkeits-Richtlinie aus Februar 2022 sieht gegenüber dem aktuellen deutschen LkSG noch eine deutliche Verschärfung vor.
Sie erfasst u.a. weitaus mehr Unternehmen, betrifft die gesamte Wertschöpfungskette und wird um Klima- und Umweltschutzaspekte erweitert.
Die heimische Agrar- und Lebensmittelindustrie ist dabei einer der vorrangig angesprochenen Sektoren, da mit den Regelungen die menschenrechtlichen Zustände im (Agrar- und Lebensmittel-) Produktionsbereich zumindest mittelbar erfasst werden (z.B. Kinder- und Zwangsarbeit, angemessener Lohn, Vereinigungsfreiheit).

Schutz vor Entwaldung und Waldschädigung

Der Entwurf für eine „EU-Entwaldungs-Verordnung“ aus November 2021 über die „Bereitstellung bestimmter Rohstoffe und Erzeugnisse, die in Verbindung mit Entwaldung und Waldschädigung in Verbindung stehen“ sieht eine Ausweitung über den Rohstoff Holz (aktuell Verordnung  (EU) 955/2020 über Holz und Holzprodukte) hinaus auf bestimmte Agrarprodukte (Rinder, Palmöl, Soja, Kakao oder Kaffee) bzw. auf Erzeugnisse aus ihm (z.B. Lebensmittel wie Rindfleisch, Schokolade oder Sojaöl) vor. Diese Rohstoffe werden, neben dem Holz­einschlag an sich, durch die damit verbundene Ausdehnung landwirtschaftlicher Flächen als Hauptursache für die weltweite Entwaldung angesehen. Neben der Legalität des Holzeinschlags kommen nun auch Nachhaltig­keits­kriterien (z.B. Entwaldungsfreie Produkte, Reduzierung von klimaschädlichen Emissionen und Erhaltung biologischer Vielfalt) zum Tragen.
Unternehmen, die entsprechende Agrarprodukte bzw., -erzeugnisse auf dem Unionsmarkt abgeben, unterliegen gewissen Sorgfalts- /Compliance-Pflichten hinsichtlich der „Entwaldungsfreiheit“ der Anbaugebiete (Sorgfalts­pflichterklärung, Informations-, Dokumentations- und Aufbewahrungspflichten, Pflicht zur Risikobewertung und -minderung).
Die Erweiterung um weitere lebensmittelrelevanter Produkte wie z.B. Schwein, Geflügel und Mais scheiterte zwar in den EU-Verhandlungen Ende 2022, wird aber politisch auch weiterhin auf der potentiellen Erweite­rungs­liste stehen.

Fazit

Die angesprochenen wettbewerbs- und kartellrechtlichen Neuerungen im Bereich der Compliance-Pflichten und Kartellbefreiungen betreffen den Agrar- und Lebensmittelsektor direkt. Zwar ist die Schaffung eines solchen sektoralen Sonderkartellrechts rechtspolitisch wie -systematisch umstritten, nach erfolgter Umsetz­ung aber schlicht ein rechtliches Faktum, das die Unternehmen auf Erzeuger- / Lieferanten- wie auf Abnehmer- / Käuferseite zu berücksichtigen haben. Die diesen kartellrechtlichen Ansätzen und Entwicklungen zugrunde­liegenden Schutzziele (Beseitigung wirtschaftlicher Ungleichgewichte, Schutz von Menschenrechten sowie Umwelt- und Nachhaltigkeitsstandards) kommen auch bei den weiteren dargestellten neuen Compliance-Pflichten außerhalb des Wettbewerbs- und Kartellrechtes zum Tragen und sollten gerade für Unternehmen aus dem  Agrar- und Lebensmittelsektor, gerade auch was weitere Entwicklungen und Evaluierungen angeht, im Rahmen unternehmerischer Entscheidungen mit im Fokus stehen.

[1] Zivilrecht – § 138 BGB – Sittenwidrigkeit, §§ 305 ff. BGB – AGB-Kontrolle; Wettbewerbsrecht – §§ 3 ff. UWG – Unlautere / Irreführende geschäftliche Handlungen, Art. 102 AEUV / §§ 18 ff. GWB – Marktmachtmissbrauch / Wettbewerbsbeschränkendes Verhalten.

[2]
Vgl. UTP-RL ErwG. 1 „erhebliche Ungleichgewichte“, ErwG. 9 „relative Größe“ und ErwG. 14 „relative Verhandlungsmacht“; § 23 I AgrarOLkG – „wirtschaftliches Ungleichgewicht“.

[3]

https://dejure.org/ext/eefbae7d23c8aea9f7b2c5b34692ebec

[4]
https://www.ble.de/DE/Themen/Marktorganisation/UTP/Veroeffentlichungen_node.html

[5]

https://competition-policy.ec.europa.eu/system/files/2023-01/draft_sustainability_guidelines_in_agriculture_2023.pdf

[6]

https://competition-policy.ec.europa.eu/public-consultations/2023-sustainability-agreements-agriculture_en