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Rechtsanwältin
Price-Cap in der Fernwärme – Regulierung mit Augenmaß?
- Price-Cap blendet Fixkosten und Investitionszyklen der Fernwärme aus.
- Einheitlicher Benchmark verkennt heterogene Netzstrukturen.
- Rechtlicher Systembruch; Price-Cap ersetzt nicht die bestehenden Instrumente.
- Risiko für Refinanzierung, Dekarbonisierung u. Investitionssicherheit.
Ist eine pauschale Preisobergrenze (Price-Cap) in der Fernwärme ein geeignetes Instrument zur Begrenzung überhöhter Entgelte – oder greift sie strukturell zu kurz? Der Vorschlag der Monopolkommission im 10. Sektorgutachten, einen Grundversorgungstarif mit Price-Cap einzuführen, wirft erhebliche ökonomische und rechtliche Fragen auf. Eine Einordnung im Spannungsfeld von Regulierungsanspruch und Systemrealität.
„Ein Pricecap sagt für mich nichts über einen möglichen Missbrauch aus.“
Mit dieser Aussage hat der Präsident des Bundeskartellamts im Februar 2026 beim Führungstreffen Energie im Vorfeld der E-World in Essen Position in der aktuellen Debatte um Preisobergrenzen in der Fernwärme bezogen. Das Zitat markiert einen zentralen Konfliktpunkt: Ist eine pauschale Preisobergrenze ein geeignetes Instrument zur Kontrolle möglicher Überhöhungen – oder verfehlt sie die strukturellen Besonderheiten des Fernwärmemarktes?
Ausgangspunkt der Diskussion ist das am 4.10.2025 veröffentlichte 10. Sektorgutachten „Wettbewerb und Effizienz für ein zukunftsfähiges Energiesystem“ der Monopolkommission. Die Monopolkommission ist ein unabhängiges Beratungsgremium der Bundesregierung, das gemäß § 62 EnWG regelmäßig den Stand und die Entwicklung des Wettbewerbs in den leitungsgebundenen Energiemärkten untersucht und bewertet.
Konkret schlägt die Monopolkommission vor, in der Fernwärme einen regulatorisch induzierten Grundversorgungstarif mit einer Preisobergrenze (Price-Cap) einzuführen. Dieser Tarif soll sich an den Vollkosten einer Wärmepumpe orientieren, als verbrauchsabhängiger Referenztarif ausgestaltet sein und disziplinierend auf die bestehenden Tarifstrukturen wirken.
Wir haben diesen Vorschlag zum Anlass genommen, den Themenkomplex interdisziplinär zu analysieren und ihn an den wirtschaftlichen, technischen und rechtlichen Rahmenbedingungen der Fernwärmepraxis zu messen.
Wirtschaftliche und technische Betrachtung eines Price-Caps
Fernwärme ist keine standardisierte Energiedienstleistung, sondern eine kapitalintensive Infrastrukturlösung. Die maßgeblichen Kosten entstehen nicht im laufenden Betrieb, sondern in langfristigen Investitionen in Erzeugungsanlagen und Netzinfrastruktur mit Amortisationszeiträumen von regelmäßig 20 bis 40 Jahren. Das tarifliche Grundpreis- bzw. Leistungspreissystem erfüllt hierbei eine zentrale ökonomische Funktion: Es sichert die planbare Refinanzierung der Fixkosten und bildet die Grundlage für Investitionsentscheidungen mit erheblichem Vorlauf und langfristiger Kapitalbindung.
Der von der Monopolkommission vorgeschlagene Grundversorgungstarif ist als rein verbrauchsabhängiger Arbeitspreistarif konzipiert, ohne fixe Preisbestandteile und ohne Umlagen bestimmter Kostenkomponenten. Die Preisobergrenze soll sich an den durchschnittlichen Vollkosten einer Wärmepumpe für ein Einfamilienhaus orientieren zuzüglich eines Aufschlags von 10%. Grundlage des im Gutachten verwendeten Vergleichswerts ist eine Anschlussleistung von 10 kW bei einem jährlichen Wärmebedarf von 18.000 kWh. Zudem wird mit einem COP von 2,8 sowie einem Strompreis von 6,98 ct/kWh kalkuliert. Für die Investitionskosten wird ein Gesamtbetrag von 25.000 Euro angesetzt, verteilt auf eine Abschreibungsdauer von 15 Jahren.
Abb. 1: Price-Cap-Modell der Monopolkommission für Fernwärme
Eine Preisobergrenze, die auf den Arbeitspreis abstellt und fixe Kostenbestandteile systematisch ausblendet, greift in den Refinanzierungsmechanismus der Fernwärmeversorger ein. Da die variablen Kosten regelmäßig nur einen vergleichsweisen geringen Anteil an den Gesamtkosten ausmachen, führen Verbrauchsreduktionen nicht immer zu proportionalen Kostensenkungen.
Fernwärmeversorger tragen zusätzlich das vollständige Erzeugungs-, Netz- und Versorgungsrisiko und sind zugleich gesetzlich verpflichtet, ihre Systeme bis spätestens 2045 vollständig zu dekarbonisieren (§§ 29-31 WPG). Die dafür erforderlichen Investitionen sind kapitalintensiv und technologisch anspruchsvoll.
Vor diesem Hintergrund kann eine Deckelung des Arbeitspreises zu strukturellen Unterdeckungen führen, die entweder über höhere Risikoaufschläge und steigende Kapitalkosten oder über den Verzicht auf Investitionen kompensiert werden. Besonders betroffen sind Investitionen in erneuerbare Erzeugungsoptionen wie Tiefengeothermie, Abwärme oder Umweltwärme, die durch hohe Anfangsinvestitionen und vergleichsweise geringe variable Kosten gekennzeichnet sind. Ihre Wirtschaftlichkeit hängt maßgeblich von stabilen, grundpreisgetragenen Erlösstrukturen ab.
Die Monopolkommission geht davon aus, dass ein Großteil der bestehenden Fernwärmetarife bereits unterhalb des berechneten Benchmarks liegt. In einer eigenen deutschlandweiten Auswertung veröffentlichter Nettomischpreise (Stand 1.12.2025) zeigt sich, dass bei großen Netzen mit einer Anschlussleistung von über 200 MW die betrachteten Tarife durchgehend und teilweise deutlich unterhalb der modellierten Vollkosten einer Wärmepumpe liegen.
Im Rahmen dieser Betrachtung wird der Vergleichswert von 1.800 Vollbenutzungsstunden gemäß dem Gutachten der Monopolkommission als Referenzwert herangezogen. Je nach individuellem Verhältnis von Anschlussleistung und Wärmeabnahme kann der tatsächliche Wert bei Fernwärmeversorgern jedoch niedriger ausfallen, weswegen Abweichungen vom Referenzwert in der Wärmepraxis möglich sind.
Abb. 2: Kostenvergleich Beispiel-Energieversorgungsunternehmen mit Netzen > 200 MW (Nettopreise zum 1.12.2025)
Anders stellt sich die Situation bei kleinen Netzen mit einer Anschlussleistung von ≤ 5 MW dar. Hier nähern sich die Mischpreise der kalkulierten Wärmepumpen-Vollkosten teilweise an beziehungsweise überschreiten diese. Ökonomisch ist dies vor allem durch geringere Anschlussdichten, niedrigere absolute Absatzmengen und fehlende Skaleneffekte erklärbar. Fixkosten verteilen sich auf eine kleinere Wärmemenge, wodurch die spezifischen Kosten je Kilowattstunde steigen.
Abb. 3: Kostenvergleich Beispiel-Energieversorgungsunternehmen mit Netzen ≤ 5 MW (Nettopreise zum 1.12.2025
Ein bundesweit einheitlicher Price-Cap wird der strukturellen Heterogenität der Versorgerlandschaft nicht gerecht. Er differenziert weder nach Netzgröße noch nach Anschlussdichte oder Transformationsgrad.
Schließlich zeigt die Energiekrise 2022 mit zeitweisen Großhandelspreisen von über 300 €/MWh für Erdgas1, wie volatil Beschaffungskosten sein können. In solchen Situationen würde eine starre Deckelung des Endkundenpreises erhebliche wirtschaftliche Risiken auf Seiten der Versorger erzeugen, selbst wenn eine Ausnahmeregelung vorgesehen ist. Die wirtschaftlichen Anpassungslasten träfen primär die Fernwärmeunternehmen.
Rechtliche Betrachtung eines Price-Caps
Der Vorschlag eines einheitlichen Grundversorgungstarifs mit Price-Cap wirft grundlegende systemische Fragen auf. Das von der Monopolkommission verwendete Konzept der „Grundversorgung“ ist nicht mit der energiewirtschaftsrechtlichen Grundversorgung nach § 36 EnWG vergleichbar. Dort besteht ein Kontrahierungszwang hinsichtlich des „Ob“ der Versorgung, nicht jedoch eine generelle preisregulatorische Deckelung.2 Die allgemeinen Preise unterliegen vielmehr der kartellrechtlichen Missbrauchsaufsicht (§ 29 GWB) sowie der zivilrechtlichen Billigkeitskontrolle nach § 315 BGB.
Die Übertragung eines Grundversorgungskonzepts mit Preisbegrenzung auf die Fernwärme stellt daher einen Systembruch dar.
Da fixe Kostenbestandteile – etwa für Investitionen, Netzinfrastruktur, Emissionszertifikate und langfristige Finanzierungen – unabhängig vom Tarifmodell weiterhin auf Seite der Versorger anfallen, entsteht die Notwendigkeit, diese Kosten entweder auf Kunden außerhalb des Grundversorgungstarifs zu verlagern oder innerhalb der durch den Price-Cap begrenzten Entgelte versteckt zu integrieren. Letzteres birgt das Risiko regulatorischer Verstöße, während erstere Option zu strukturellen sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlungen zwischen unterschiedlichen Kundengruppen führt. Insbesondere Nicht-Grundversorgungskunden sowie Neukunden, die zusätzlich mit Anschlusskosten belastet sind und nach Konzept der Monopolkommission erst zeitverzögert in einen Grundversorgungstarif wechseln können, würden überproportional beansprucht.
Hinzu kommt, dass nach den Überlegungen der Monopolkommission die Verpflichtung zur Verwendung von Preisgleitklauseln entfallen soll. Zwar besteht bereits keine zwingende Pflicht zur Verwendung solcher Klauseln. Jedoch zeigt die Vertragspraxis, dass Preisgleitformeln – insbesondere bei langfristigen Vertragsbindungen – einen sachgerechten und ausgewogenen Interessenausgleich zwischen Versorger und Kunden ermöglichen, wenn sie korrekt ausgestaltet sind. Vor diesem Hintergrund ziehen Fernwärmeversorgungsunternehmen öffentliche Indizes des Statistischen Bundesamtes als Kostenelement heran, sofern diese eine hinreichende Nähe zu ihrer individuellen Erzeugungsstruktur und Kostenentwicklung aufweisen. Dies gibt Kunden die Möglichkeit, die Preisbestimmung und – Entwicklung ihrer Fernwärmetarife eigenständig nachzuvollziehen.
Eine einheitliche Bindung an einen Strompreisindex im Rahmen eines Price-Cap-Modells wird der heterogenen Erzeugungs- und Kostenstruktur der Fernwärme nicht gerecht. Fernwärmesysteme kombinieren häufig mehrere Energiequellen mit unterschiedlichen Kostenentwicklungen. Eine pauschale Indexbindung kann diese Differenzierungen nicht abbilden und schwächt zugleich die Transparenz der Preisbildung gegenüber den Kunden.
Auch die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme zum 25. Hauptgutachten der Monopolkommission auf methodische Schwierigkeiten einer einheitlichen Preisobergrenze hingewiesen und betont, dass die strukturellen Unterschiede der rund 4.000 Wärmenetze in Deutschland zwangsläufig nicht vollständig berücksichtigt werden können.3 Sie sieht zudem die Gefahr, dass eine Obergrenze als Orientierungswert nach oben wirken und damit Preissetzungsspielräume faktisch verengen könnte.
Problematisch ist dies vor allem deshalb, weil ein Price-Cap wohl nach der Vorstellung der Monopolkommission nicht lediglich ein zusätzliches Instrument darstellen, sondern bestehende Kontrollmechanismen – insbesondere die kartellrechtliche Missbrauchsaufsicht, die durch § 24 Abs. 4 AVBFernwärmeV geprägte zivilrechtliche Kontrolle von Preisgleitformeln und die 2024 neu eingeführten Verbandsklagen der Verbraucherverbände – funktional ersetzen soll.
Wir sind derzeit nicht davon überzeugt, dass ein Price-Cap einen ansatzweise gleichwertigen Regulierungsrahmen bietet und gegenüber den aktuell bestehenden Regelungen tatsächlich Vorteile für die beteiligten Akteure mit sich bringt.
Fazit: Regulierungsansatz zwischen Vereinheitlichung und Systemkomplexität
Der Vorschlag eines einheitlichen Grundversorgungstarifs mit Price-Cap verfolgt das Ziel, Transparenz zu schaffen und disziplinierende Wirkungen auf reguläre Tarife zu entfalten. Gleichzeitig greift er in zentrale Strukturprinzipien der Fernwärme ein, die als kapitalintensive, standortgebundene Infrastruktur auf langfristige Investitionszyklen und langfristigen Dekarbonisierungspflichten ausgerichtet ist.
Die wirtschaftliche Analyse zeigt, dass die Auswirkungen eines einheitlichen Benchmarks je nach Netzgröße und Kostenstruktur erheblich variieren können und dieser deshalb für die heterogene Versorgungslandschaft ungeeignet ist.
Auch rechtlich stellt sich die Frage, wie der Price-Cap das bestehende System aus AVBFernwärmeV, kartellrechtlicher Missbrauchsaufsicht und zivilrechtlicher Billigkeitskontrolle ersetzen kann.
Die Diskussion um einen Price-Cap berührt damit zentrale Fragen der Refinanzierung, Investitionssicherheit und Dekarbonisierung und führt in der Branche wiederholt zu Verunsicherung.
Eine vertiefte und systematische Einordnung der wirtschaftlichen, technischen und rechtlichen Aspekte weiterer Empfehlungen des 10. Sektorgutachtens der Monopolkommission werden wir in unserem Mitte März erscheinenden Positionspapier vorlegen.
Quellen und Anmerkungen:
1 Jamissen / Vatne / Holz / Neumann (2024). The price elasticity of natural gas demand of small consumers in Germany during the energy crisis 2022. Energy Efficiency, 17(8). https://doi.org/10.1007/s12053-024-10284-z.
2 Rasbach in: Kment, Energiewirtschaftsgesetz 3. Auflage 2023, EnWG § 36 Grundversorgungspflicht Rn. 7 ff.
3 Stellungnahme der Bundesregierung, 22.7.2025, BT-Drs. 21/905, Rn. 69 ff.