Reinigungs(dienst)leistungen

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Regelmäßig werden Reinigungsleistungen im sog. Offenen Verfahren¹ nach den Grundsätzen der VgV² vergeben. Im Rahmen eines Offenen Verfahrens fordert der öffentliche Auftraggeber über eine europaweite Bekanntmachung eine unbestimmte Anzahl an Unternehmen auf, binnen einer Frist von mind. 30 Tagen³, basierend auf den zur Verfügung gestellten Unterlagen, ein Angebot einzureichen. Diese Angebote werden ausgewertet und derjenige Bieter, dessen Angebot geeignet, nicht auszuschließen und der gemessen an den Zuschlagskriterien das wirtschaftlichste Angebot abgegeben hat, erhält den Zuschlag. Der Auftraggeber kann die Eignung der Unternehmen überprüfen, indem er neben den Eigenerklärungen gemäß §§ 123, 124 GWB, auch solche zum Umsatz im Tätigkeitsbereich oder geeignete Referenzen abfragt.⁴

Jedoch sichern diese nur bedingt ab, dass die spätere vertraglich geschuldete Reinigung auch den Vorstellungen des Auftraggebers entspricht. Der Auftraggeber ist also gut beraten, seine Vorstellungen von einer für ihn passenden Reinigung zu definieren und den Erfolg abzusichern. Dies kann er im Verfahren über die Wahl der Zuschlagskriterien steuern (I.) und später durch Instrumente im Vertrag (II.).

I. Zuschlagskriterien

Der Zuschlag wird auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt. Grundlage dafür ist eine Bewertung des öffentlichen Auftraggebers, ob und inwieweit das Angebot die vorgegebe­nen Zuschlagskriterien erfüllt. Das wirtschaftlichste Angebot bestimmt sich nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis. Zu dessen Ermittlung können neben dem Preis oder den Kosten auch qualitative, umweltbezogene oder soziale Aspekte berücksichtigt werden.Der Zuschlag wird auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt. Grundlage dafür ist eine Bewertung des öffentlichen Auftraggebers, ob und inwieweit das Angebot die vorgegebe-nen Zuschlagskriterien erfüllt. Das wirtschaftlichste Angebot bestimmt sich nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis. Zu dessen Ermittlung können neben dem Preis oder den Kosten auch qualitative, umweltbezogene oder soziale Aspekte berücksichtigt werden.⁵

Das Problem reiner Preiswertung

In der Praxis werden Reinigungsleistungen häufig über­wiegend oder ausschließlich über den Preis vergeben. Der Bundesinnungsverband des Gebäudereiniger-Handwerks (BIV) kritisiert diese Praxis seit Jahren: „Trotz der anerkann­ten Systemrelevanz der Gebäudereinigung wird nach wie vor überwiegend nach dem günstigsten Preis ausgewählt“⁶. Dies setzt einen Anreiz für Bieter, mit möglichst niedrigen Kalku­lationen in den Wettbewerb zu gehen, sei es durch knappe Stundenansätze, unrealistisch hohe Flächenleistungen oder eine Mischkalkulation aus beidem. Das günstigste Angebot ist nicht selten das mit geringster Reinigungszeit je Quadrat­meter. Für den Auftraggeber bedeutet das im Ergebnis eine Reinigung, die auf dem Papier wirtschaftlich erscheint, in der Praxis aber zu Qualitätsmängeln und Unzufriedenheit führt.

Qualität messbar machen: Gegenläufige Zuschlagskriterien

Einen Ausweg bietet die gezielte Gestaltung der Zuschlags­kriterien. Der Grundgedanke: Neben dem Jahrespreis wird die Jahresreinigungsleistung in Stunden als eigenständiges Wertungskriterium herangezogen und zwar so, dass eine höhere angebotene Reinigungszeit positiv bewertet wird. Beide Kriterien stehen in einem bewussten Spannungsver­hältnis zueinander: Ein niedriger Preis ist für den Auftragge­ber vorteilhaft, eine hohe Stundenzahl aber ebenso, da sie auf eine gründlichere Reinigung hindeutet. Der Bieter kann also nicht einfach die Leistungswerte (Reinigungsfläche pro Stunde) nach oben schrauben, um den Preis zu drücken – denn damit verliert er Punkte bei der Reinigungszeit. Um­gekehrt führt eine großzügig kalkulierte Stundenzahl zwar zu einer besseren Bewertung der Jahresreinigungsleistung, treibt aber den Preis nach oben und verschlechtert dort das Ergebnis.

Dieser Mechanismus wirkt selbstregulierend. Er belohnt realistische Kalkulationen und macht Dumping-Angebote mit unrealistisch hohen Flächenleistungen im Wettbewerb weniger konkurrenzfähig.

Transparenz durch strukturierte Kalkulationsgrundlagen

Damit die gegenläufige Wertung ihre volle Wirkung entfaltet, muss die Kalkulation des Bieters nachvollziehbar sein. Wir setzen hierfür auf ein Kalkulationsblatt mit vollständig hinterlegten Formeln auf Excel-Basis, in dem der Auftragge­ber das Mengengerüst – also Reinigungsflächen, Reinigungs­intervalle und Raumkategorien – vorgibt. Der Bieter muss auf dieser Basis zum einen den Stundenverrechnungssatz transparent herleiten und zum anderen Leistungswerte je Raumtyp angeben. Aus diesen Eingaben errechnen sich sowohl der Jahrespreis als auch die Jahresreinigungszeit automatisch, sodass eine durchgängig konsistente Kalkula­tion sichergestellt ist.

Der Auftraggeber erhält so nicht nur vergleichbare Angebote, sondern kann bereits in der Auswertung erkennen, ob die Kalkulation eines Bieters plausibel ist. Zugleich dient das Kalkulationsblatt nach Zuschlagserteilung als Grundlage für die Abrechnung und die laufende Leistungskontrolle. Die im Vergabeverfahren zugesicherten Leistungswerte und Stundenansätze werden damit zum vertraglichen Maßstab. Für die eindeutige Verbindlichkeit des Kalkulationsblattes bedarf es einer ausdrücklichen vertraglichen Vereinbarung.

II. Vertrag

Der Reinigungsvertrag ist immer wieder Thema von gerichtlichen Auseinandersetzungen.

Zum einen häufig wegen der Frage nach der Rechtsnatur des Reinigungsvertrags, zum anderen nach der Verbindlichkeit von Vertragsbestandteilen (wie z.B. des Kalkulationsblattes). Nach der Rechtsprechung kann es sich bei Reinigungsleis­tungen sowohl um einen reinen Werkvertrag (ein Erfolg, wie die Sauberkeit, ist geschuldet), um einen reinen Dienstleis­tungsvertrag (eine Tätigkeit, wie das Reinigen an sich, ist geschuldet) oder aber auch um einen sogenannten atypi­schen Vertrag handeln. Bei einem atypischen Vertrag werden die beiden vorgenannten Vertragstypen vereint. Der Bieter schuldet dann sowohl die Sauberkeit als auch die fest vereinbarten Reinigungszeiten. Die vertragliche Gestaltungs­freiheit lässt hier einen gewissen Spielraum. Wichtig ist neben einer klaren Vertragsgestaltung, dass auch besondere Anforderungen und Interessen des Auftraggebers im Vertrag eindeutig verankert werden.

Auch ist es möglich, flankierend zu den oben ausgeführten Vorgehen bei einer Ausschreibung auch eine Qualitätssicherungssystematik (nachgelagert) im Vertrag bzw. einer gesonderten Anlage zum Vertrag zu implementieren. Hier kommen unterschiedliche Systeme zur Leistungsbewertung in Betracht. Beispielsweise über die Festlegung spezifischer Key Performance Indicators (KPI), die das geschuldete Leistungssoll mit Messwerten festlegen und die Vereinbarung einer konkreten Rechtsfolge bei dem Nichterreichen des Leistungssolls. Dies erfolgt üblicherweise durch einen vordefinierten Vergütungsabzug oder bei mehrfachem Nichterreichen ggf. mit einem außerordentlichen Kündigungsrecht. Bei solchen vertraglichen Gestaltungen ist besonders auf deren Praktikabilität, Transparenz und rechtliche Wirksamkeit zu achten. Weniger ist hier manchmal mehr.

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Aus dem Newsletter
„Fokus Public Sector“

Quellen und Anmerkungen:

1 § 15 VgV.
2 Im Falle einer Überschreitung der EU-Schwellenwerte nach Auftragswertschätzung.
3 Bei elektronischer Übermittlung der Angebote, § 15 Abs. 4 VgV.
4 https://www.die-gebaeudedienstleister.de/wp-content/uploads/2026/02/BIV_Vergabe-Empfehlungen_oeffentlVergabe_Jan26_Screen_ES.pdf,
abgerufen am 19.2.2026.
5 § 127 Abs. 1 GWB.
6 BIV, Pressemitteilung v. 5.9.2025: „Qualität entscheidet! – BIV veröffentlicht neue Vergabeunterlagen für das Gebäudereiniger-Handwerk”.