Trennungsrechnung bei Hochschulen und Forschungseinrichtungen – Teil 1: Rechtsgrundlagen und Systematik des Beihilferechts

Der vorliegende erste Teil untersucht insbesondere die unionsrechtlichen Grundlagen der Trennungsrechnung, ihre Herleitung und die zentralen Anforderungen an die Abgrenzung wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher Tätigkeiten. Ziel der Reihe ist es, den Hochschulen und Forschungseinrichtungen einen belastbaren Orientierungsrahmen für die beihilferechtskonforme Ausgestaltung und praktische Handhabung der beihilferechtlichen Trennungsrechnung zu geben.

Art. 107 Abs. 1 AEUV als zentrale Vorschrift

Die beihilferechtliche Trennungsrechnung verlangt von Hochschulen und Forschungseinrichtungen, wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Tätigkeiten im beihilferechtlichen Sinne sowie die zugehörigen Kosten, Finanzierungen und Erlöse voneinander zu trennen. Die rechtliche Grundlage der Trennungsrechnung liegt im europäischen Beihilferecht.

Zentrale Vorschrift zur Prüfung einer unzulässigen Beihilfe im europäischen Wettbewerbsrecht ist Art. 107 Abs. 1 AEUV. Grundsätzlich ist jede Maßnahme, die die Kriterien des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt, eine staatliche Beihilfe. Gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV sind Beihilfen zur Sicherstellung eines uneingeschränkten Wettbewerbs innerhalb der Europäischen Union grundsätzlich verboten. Gewährt eine staatliche Institution einem Begünstigten Vorteile, so ist zu prüfen, ob ein EU-beihilferechtlicher Tatbestand vorliegt. Konkret hat Art. 107 Abs. 1 AEUV folgenden Wortlaut:

Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

Aus dieser Vorschrift lassen sich somit folgende Tatbestandsmerkmale ableiten:

• die Maßnahme muss aus staatlichen Mitteln finanziert werden;
• die Maßnahme muss das Unternehmen begünstigen;
• die Maßnahme muss bestimmte Unternehmen (oder Produktionszweige) begünstigen, d.h. sie muss selektiv sein;
• die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und eine Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels hervorrufen;
• die Maßnahme muss zugunsten eines Unternehmens erfolgen.

Erst wenn alle Tatbestandsmerkmale kumulativ erfüllt sind, liegt tatbestandsmäßig überhaupt eine verbotene Beihilfe i.S.d. Art. 107 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vor. Bereits bei Ausschluss nur eines der Tatbestandsmerkmale kann hingegen auf eine weitere EU-beihilferechtliche Prüfung verzichtet werden.

Die Erforderlichkeit der Trennungsrechnung setzt hierbei am Merkmal „Unternehmen“ sowie am Merkmal „Begünstigung“ an.

Nichtwirtschaftliche Leistungen und wirtschaftliche Leistungen

Nach der ständigen Entscheidungspraxis des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) und der Kommission ist unter einem Unternehmen jede

• organisatorisch selbstständige Einheit,
• die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt,
• unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung,

zu verstehen.

Entscheidend für die Qualifizierung einer Einrichtung als Unternehmen im Sinne des Beihilferechts ist somit die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit. Darunter ist jedes Anbieten von Waren oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt zu verstehen. Auch eine Gewinnerzielungsabsicht ist grundsätzlich für die beihilferechtliche Einordnung als wirtschaftlich nicht erforderlich.

Eine nichtwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des EU-Beihilferechts ist grundsätzlich insbesondere dann anzunehmen, wenn der Staat in seiner Eigenschaft als Träger öffentlicher Gewalt handelt bzw. „hoheitlich“ handelt. Für den Bereich der Hochschule betrifft dies insbesondere Leistungen im Bereich der allgemeinen Forschung und Lehre. Grundsätzlich gilt dies auch für Forschungseinrichtungen, wobei hier die Lehre regelmäßig in den Hintergrund tritt.

Dies bedeutet, dass nichtwirtschaftliche Bereiche mangels Erfüllung der Unternehmenseigenschaft bereits auf der Tatbestandsebene des Art. 107 Abs. 1 AEUV aus dem Beihilfebegriff herausfallen und in der Rechnungslegung getrennt zu führen sind.

Die Trennungsrechnung dient nun zum einen dazu, wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Bereiche, die beihilfefrei sind, zu identifizieren und zu trennen. Zum anderen soll die Trennungsrechnung aber auch sicherstellen, dass der wirtschaftliche Bereich nicht durch den nichtwirtschaftlichen Bereich „quersubventioniert“ wird. Denn eine solche Quersubventionierung stellt einen unzulässigen wirtschaftlichen Vorteil („Begünstigung“ i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV) dar. Insoweit dient die Trennungsrechnung für den wirtschaftlichen Bereich also zusätzlich dem Nachweis, dass das Tatbestandsmerkmal der Begünstigung des Art. 107 Abs. 1 AEUV bei der Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeiten verneint werden kann.

Auf der ersten Ebene dient die Trennungsrechnung also dazu, den Nachweis zu erbringen, dass die Hochschule oder Forschungseinrichtung ihre wirtschaftlichen Bereiche, also die Bereiche, in denen sie als Unternehmen handelt, nicht quersubventioniert und somit gegen Beihilferecht verstößt.

Hinzuweisen ist aber darauf, dass auf der zweiten Ebene auch die Hochschule bzw. Forschungseinrichtung selbst beihilfekonform handeln muss, also eine mittelbare Begünstigung dritter Unternehmen durch marktkonformes Verhalten vermeiden muss. Diese zweite Ebene wird insbesondere durch die Dokumentation einer „marktkonformen“ Preisbildung abgesichert.

Der FEI-Unionsrahmen als Konkretisierung

Der Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation (C(2022) 7388 final („Unionsrahmen“ oder „FEI-Unionsrahmen“) ist am 19.10.2022 in Kraft getreten. Der Unionsrahmen behandelt beihilferechtliche Situationen und Begrenzungen i.S.d. Art. 107 AEUV, die typischerweise im Bereich von Tätigkeiten im Bereich Forschung, Entwicklung und Innovation (sogenannten FEI-Tätigkeiten) auftreten. Der Unionsrahmen ist eine Mitteilung der Kommission und damit kein Rechtsakt im Sinne des Art. 288 AEUV; eine unmittelbare Bindung von Hochschulen, Forschungseinrichtungen oder nationalen Gerichten geht von ihm nicht aus. Er wirkt als Selbstbindung der Kommission, die darin offenlegt, nach welchen Maßstäben sie künftige Prüfungen vornimmt.

Die Grundlage der Trennungsrechnung findet sich in Rn. 19 FEI-Unionsrahmen. Danach fällt die öffentliche Förderung nichtwirtschaftlicher Tätigkeiten nicht unter Art. 107 Abs. 1 AEUV, wenn die beiden Tätigkeitsformen sowie ihre Kosten, ihre Finanzierung und ihre Erlöse klar voneinander getrennt werden können, sodass keine Gefahr der Quersubventionierung besteht; der Nachweis kann im Jahresabschluss der Einrichtung geführt werden.

Eine zweite Grundlage enthält bereits die Begriffsbestimmung. Nach Rn. 16 Buchst. ff) FEI-Unionsrahmen muss eine Einrichtung für Forschung und Wissensverbreitung, die auch wirtschaftliche Tätigkeiten ausübt, über deren Finanzierung, Kosten und Erlöse getrennt Buch führen. Die getrennte Buchführung ist damit zugleich Merkmal des privilegierten Status. Wird sie nicht geführt, entfällt der Tatbestandsausschluss (s.o. Rn. 19 FEI-Unionsrahmen) des Art. 107 Abs. 1 AEUV.

Art. 107 Abs. 1 AEUV enthält keine Aussage darüber, welche Tätigkeiten einer Hochschule wirtschaftlich und welche nichtwirtschaftlich sind. Diese Konkretisierung leistet der Unionsrahmen. Die Kommission betrachtet nach dem Unionsrahmen insbesondere die folgenden Tätigkeiten im Allgemeinen als nichtwirtschaftliche Tätigkeiten (Rn. 20 Unionsrahmen):

1. Die Ausbildung von mehr oder besser qualifizierten Fachkräften, insbesondere gilt die innerhalb des nationalen Bildungswesens organisierte öffentliche Bildung, die überwiegend oder vollständig vom Staat finanziert und überwacht wird;
2. unabhängige Forschung und Entwicklung zur Erweiterung des Wissens und des Verständnisses, auch im Verbund, wenn die Forschungseinrichtung bzw. die Forschungsinfrastruktur eine wirksame Zusammenarbeit eingeht;
3. weite Verbreitung der Forschungsergebnisse auf nichtausschließlicher und nichtdiskriminierender Basis, zum Beispiel durch Lehre, frei zugängliche Datenbanken, allgemein zugängliche Veröffentlichungen oder offene Software;
4. Tätigkeiten des Wissenstransfers, soweit sie entweder durch die Forschungseinrichtung oder Forschungsinfrastruktur (einschließlich ihrer Abteilungen oder Untergliederungen) oder gemeinsam mit anderen Forschungseinrichtungen oder Forschungsinfrastrukturen oder in deren Auftrag durchgeführt werden, sofern die Gewinne aus diesen Tätigkeiten in die primären Ziele reinvestiert werden.

Rn. 22 des Unionsrahmens benennt umgekehrt die wirtschaftlichen Tätigkeiten und führt als Beispiele die Vermietung von Ausrüstung und Laboratorien, die Erbringung von Dienstleistungen für Unternehmen und die Auftragsforschung an.

Maßgeblichkeit des Europarechts – landesrechtliche Ebene

Ausgangspunkt und maßgeblicher rechtlicher Maßstab für die beihilferechtliche Trennung wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher Tätigkeiten von Hochschulen und Forschungseinrichtungen ist das Unionsrecht. Vereinzelt wird die Verpflichtung zur Trennungsrechnung jedoch zusätzlich durch landesrechtliche oder administrative Vorgaben ausdrücklich aufgegriffen und konkretisiert. Besonders deutlich ist dies etwa in Nordrhein-Westfalen: Nach § 12 Abs. 3 HWFVO in der Fassung vom 4.8.2026 ist im Anhang des Jahresabschlusses in NRW das Ergebnis der Trennung von nichtwirtschaftlicher und wirtschaftlicher Tätigkeit nachzuweisen; die hierzu erlassenen Verwaltungsvorschriften stellen ausdrücklich klar, dass es sich um die Trennungsrechnung nach dem jeweils geltenden Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation handelt und diese anhand einer Vollkostenrechnung auf Basis von Ist-Werten herzuleiten und nachzuweisen ist. In anderen Ländern finden sich entsprechende Konkretisierungen eher auf untergesetzlicher Ebene. So verpflichten etwa die bayerischen Drittmittelrichtlinien die staatlichen Hochschulen und Universitätsklinika ausdrücklich zur Einhaltung der Vorgaben des Unionsrahmens, insbesondere hinsichtlich der Trennungsrechnung. Hinzu treten in der Praxis regelmäßig Vorgaben in Förder- und Zuwendungsbescheiden sowie in sonstigen Zuweisungs- oder Förderbedingungen, etwa in Form von Nebenbestimmungen oder sonstigen verbindlichen Nachweis- und Trennungsvorgaben für die jeweilige Finanzierung. Regelmäßig haben die Hochschulen und Forschungseinrichtungen selbst die unionsrechtlichen Anforderungen darüber hinaus durch eigene Drittmittelrichtlinien, Dienstanweisungen, Kalkulations- oder Kontierungsregelungen oder sonstige hochschulinterne Vorgaben in das innere Recht der jeweiligen Organisation integriert.

Ausblick

Dieser Teil 1 stellt insbesondere den grundlegenden Rahmen der beihilferechtlichen Trennungsrechnung dar. Im nächsten Kompass wird Teil 2 die Abgrenzung im Einzelnen – Auftragsforschung, Grundlagenforschung, Kooperationen, Weiterbildung und Nebentätigkeitsprivileg – behandeln und mehrere konkrete Beispiele für die Abgrenzung wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher Tätigkeiten sowie Ausnahmeregelungen im Hochschul- und Forschungsbereich erläutern. Außerdem werden steuerliche Aspekte und Bezüge zur beihilferechtlichen Trennungsrechnung dargestellt. Danach schließt sich Teil 3 an. Er wird sich der Umsetzung betriebswirtschaftlicher Fragen und des rechtlichen Hintergrundes zuwenden wie etwa Preisbildung bei Marktkonformität, Vollkostenrechnung und Gewinnmarge, Kalkulation, Gemeinkosten und Drittmittelmanagement.

Kontaktieren Sie uns gerne, wenn Sie Fragen zum europäischen Beihilferecht oder zur Trennungsrechnung haben.

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