Vergaberecht im Gesundheitswesen – Auftraggebereigenschaft als zentrale Weichenstellung

Die öffentliche Auftraggebereigenschaft im Sinne des § 99 Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) ist zentral für die Eröffnung des Anwendungsbereichs des Vergaberechts. Die konkrete Einordnung der Akteure ist im Gesundheitswesen häufig komplex, stellt jedoch den entscheidenden Ausgangspunkt jeder vergaberechtlichen Prüfung dar. Die Auftraggebereigenschaft im vergaberechtlichen Sinne bildet grundsätzlich die Voraussetzung für die Anwendbarkeit des Vergaberechts, soweit sich diese nicht bereits aus anderen rechtlichen Vorgaben ergibt. Auftraggeber im Gesundheitswesen weisen insoweit oftmals strukturelle Besonderheiten auf.

Nach § 99 Nr. 2 GWB zählen insbesondere Einrichtungen des öffentlichen Rechts zu den öffentlichen Auftraggebern. Voraussetzung ist, dass die betreffende Einrichtung Aufgaben im Allgemeininteresse nichtgewerblicher Art wahrnimmt und zugleich einer hinreichenden staatlichen Einflussnahme unterliegt. Die medizinische Versorgung dient der öffentlichen Daseinsvorsorge und stellt eine Aufgabe im Allgemeininteresse dar. Zugleich erfolgt die Leistungserbringung durch öffentliche, freigemeinnützige und private Träger. Dieses Nebeneinander unterschiedlicher Organisationsformen verhindert in den meisten Fällen eine schematische Anwendung vergaberechtlicher Kategorien.

Maßgeblich sind insoweit insbesondere die Finanzierung, staatliche Kontrollmöglichkeiten oder die Besetzung von Leitungs- und Aufsichtsorganen. Bei der Bestimmung der Auftraggebereigenschaft kommt somit dem sog. funktionalen Auftraggeberbegriff eine erhebliche Bedeutung zu. Danach ist die Auftraggebereigenschaft tätigkeitsbezogen zu bestimmen.

Die Einordnung von Krankenhäusern als öffentliche Auftraggeber erfordert eine differenzierte Betrachtung.

Die stationäre Gesundheitsversorgung gehört traditionell zum Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge und erfüllt damit eine Aufgabe im Allgemeininteresse. Im Mittelpunkt der Prüfung einer vergaberechtlich relevanten Auftraggebereigenschaft stehen daher vor allem die Nichtgewerblichkeit der Tätigkeit sowie das Ausmaß staatlicher Einflussnahme.

Kommunale Krankenhäuser sind regelmäßig öffentliche Auftraggeber i.S.d. § 99 GWB. Sie sind organisatorisch der öffentlichen Hand zugeordnet, unterliegen staatlicher beziehungsweise kommunaler Kontrolle und werden maßgeblich aus öffentlichen Mitteln finanziert. Die Anwendung des Vergaberechts stellt hier somit den Regelfall dar.

Differenzierter ist die Lage bei freigemeinnützigen und kirchlichen Krankenhäusern. Zwar erfüllen auch diese Einrichtungen mit der Bereitstellung von stationärer Gesundheitsversorgung Aufgaben im Allgemeininteresse. Hinzukommen muss eine hinreichende staatliche Kontrolle der. Entscheidend ist insbesondere, ob eine überwiegende Finanzierung durch öffentliche Mittel erfolgt oder vergleichbare staatliche Einflussmöglichkeiten bestehen. Die leistungsbezogene Vergütung über das Finanzierungssystem der gesetzlichen Krankenversicherung kann nicht ohne Weiteres eine überwiegende staatliche Finanzierung im Sinne des § 99 Nr. 2 GWB begründen, da diese Gegenleistungen für erbrachte Leistungen im Rahmen der Patientenversorgung darstellen. Ebenso fehlt es häufig an einer unmittelbaren staatlichen Kontrolle der Einrichtung. Gerade kirchliche Träger verfügen zudem über eigenständige Organisations- und Leitungsstrukturen. Für eine Einordnung als öffentlicher Auftraggeber ist daher zwingend eine einzelfallbezogene Gesamtbetrachtung erforderlich.

Für den Fall, dass eine Auftraggebereigenschaft nach § 99 Nr. 2 GWB nicht vorliegt, kann eine Einordnung als öffentlicher Auftraggeber gleichwohl auf § 99 Nr. 4 GWB gestützt werden. Dies kommt beispielsweise in Betracht, wenn die Errichtung eines Krankenhauses überwiegend aus öffentlichen Mitteln finanziert wird. Maßgeblich ist in dieser Konstellation nicht die institutionelle Einordnung der Einrichtung, sondern die erhebliche öffentliche Subventionierung des konkreten Vorhabens. § 99 Nr. 4 GWB kann damit eine projektbezogene Auftraggebereigenschaft begründen, die an die Finanzierung eines konkreten Vorhabens anknüpft – unabhängig davon, ob eine Auftraggebereigenschaft nach § 99 Nr. 2 GWB vorliegt.

Diese Konstellationen gewinnen im stationären Bereich zunehmend an Bedeutung. Die verstärkte öffentliche Finanzierung von Strukturmaßnahmen, insbesondere durch den Krankenhaustransformationsfonds, kann die praktische Relevanz projektbezogener Auftraggebereigenschaften nach § 99 Nr. 4 GWB weiter erhöhen. Gleichwohl führt auch eine erhöhte Finanzierung nicht automatisch zur Qualifikation als öffentlicher Auftraggeber. Maßgeblich bleibt eine einzelfallbezogene Betrachtung der jeweiligen Voraussetzungen.

Auch die vergaberechtliche Stellung gesetzlicher Krankenkassen erfordert eine differenzierte Einzelfallbetrachtung. Krankenkassen nehmen öffentliche Aufgaben wahr und unterliegen einer umfassenden sozialrechtlichen Regulierung. Ihre Finanzierung erfolgt im Wesentlichen über gesetzlich ausgestaltete Beiträge mit öffentlich‑rechtlicher Prägung. Hinzu treten staatliche Aufsicht sowie detaillierte Vorgaben zur Mittelverwendung. Vor diesem Hintergrund spricht vieles für eine hinreichende staatliche Einflussnahmemöglichkeit im Sinne des § 99 Nr. 2 GWB. Gleichwohl treten Krankenkassen nicht durchgängig als klassische staatliche Beschaffungsstellen auf. Vielmehr handeln sie innerhalb eines eigenständigen sozialrechtlichen Systems und schließen Verträge mit Leistungserbringern unter spezifischen gesetzlichen Rahmenbedingungen. Entscheidend für die Frage der Einordnung als öffentlicher Auftraggeber bleibt daher die konkrete Tätigkeit.

Die dargestellten Abgrenzungen besitzen erhebliche praktische Bedeutung. Sie entscheiden darüber, ob ein Vergabeverfahren durchzuführen ist. Fehler bei der Einordnung können entweder zu unnötigen Vergabeverfahren oder zu erheblichen vergaberechtlichen Risiken führen.

Für die Praxis empfiehlt sich daher eine strukturierte Prüfung. Ausgangspunkt ist die organisationsrechtliche Einordnung der handelnden Einrichtung. Darauf aufbauend ist die konkrete Tätigkeit vergaberechtlich zu bewerten. Beide Prüfungsschritte sollten nachvollziehbar dokumentiert werden, um die Entscheidung rechtssicher abzusichern.

Unabhängig von der Einordnung als öffentlicher Auftraggeber im Sinne des GWB kann sich die Verpflichtung zur Anwendung vergaberechtlicher Vorgaben auch aus zuwendungs- bzw. förderrechtlichen Bestimmungen ergeben. Zuwendungsbescheide und Förderbedingungen sehen in ihren Nebenbestimmungen regelmäßig entsprechende Bindungen vor. Für die Praxis ist daher zu berücksichtigen, dass vergaberechtliche Anforderungen auch ohne Vorliegen einer Auftraggebereigenschaft nach § 99 GWB zu beachten sein können.

Fazit

Die Auftraggebereigenschaft nach § 99 GWB bildet eine zentrale Weichenstellung für die Anwendung des Vergaberechts im Gesundheitswesen. Weder Krankenhäuser noch Krankenkassen lassen sich pauschal einordnen. Entscheidend sind vielmehr die konkrete Organisationsstruktur, die Art der wahrgenommenen Tätigkeit sowie das Ausmaß staatlicher Einflussnahme, insbesondere hinsichtlich Finanzierung und Kontrolle. Erst auf dieser Grundlage kann beurteilt werden, ob vergaberechtliche Vorgaben Anwendung finden und ob gegebenenfalls Ausnahmetatbestände eingreifen. Eine präzise, funktionsbezogene und einzelfallorientierte Prüfung bleibt daher unerlässlich, um rechtssichere Entscheidungen zu gewährleisten und vergaberechtliche Risiken zu vermeiden.

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