Verwaltung neu denken: Von der KI-Strategie zur Verwaltung von morgen

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In unserem Beitrag „Künstliche Intelligenz und Automatisierung in der öffentlichen Verwaltung – Warum jetzt eine klare Strategie notwendig ist“ haben wir gezeigt, warum der erfolgreiche Einsatz von KI nicht mit einzelnen Anwendungen beginnt, sondern mit Strategie, Governance, geeigneten Datenstrukturen und klar priorisierten Anwendungsfällen.

Doch genau daraus ergibt sich eine weitergehende Frage: Wenn wir Prozesse ohnehin überprüfen, Datenstrukturen verbessern, Verantwortlichkeiten neu definieren und Tätigkeiten automatisieren – warum sollten wir dann an allen historisch gewachsenen Organisationsstrukturen festhalten? Was wäre, wenn wir Verwaltung heute noch einmal neu denken dürften? Im Rahmen der Umsetzung von neuer Technik und dem momentan stattfindenden Process Mining sollten wir immer die Frage der Sinnhaftigkeit und der eigenen Wünsche für die Zukunft unserer Arbeit mit einfließen lassen.

Ein Arbeitstag, der mit der eigentlichen Arbeit beginnt – Utopie vs. Realität

Jugendamt

Stellen wir uns eine Mitarbeiterin im Jugendamt vor. Morgens warten nicht zuerst 70 ungelesene E-Mails auf sie. Sie muss auch nicht mehrere Fachverfahren öffnen, Unterlagen zusammensuchen und prüfen, ob zu einem Vorgang noch etwas fehlt.

Auf ihrem Bildschirm findet sie die Fälle, bei denen ihre fachliche Einschätzung benötigt wird. Die vorhandenen Informationen sind bereits zusammengeführt. Das System hat geprüft, ob Unterlagen fehlen, Fristen laufen oder Angaben widersprüchlich sind. Standardisierte Rückfragen sind vorbereitet. Der bisherige Vorgang ist in einem Sachverhalt zusammengefasst. Die Mitarbeiterin prüft diese Vorarbeit und beschäftigt sich anschließend mit dem Teil, für den ihre Ausbildung und Erfahrung tatsächlich gebraucht werden: dem konkreten Fall.

Das klingt zunächst nicht revolutionär. Für den Arbeitsalltag vieler Beschäftigter wäre es das aber durchaus. Denn ein erheblicher Teil der Arbeitszeit in Verwaltungen entfällt heute auf Tätigkeiten, die wenig mit der eigentlichen fachlichen Aufgabe zu tun haben: Informationen suchen, Daten übertragen, Listen führen, Fristen nachhalten, Unterlagen sortieren oder wiederkehrende Schreiben erstellen.

Kämmerei

Ein ähnliches Bild ergibt sich in der Kämmerei. Für einen aktuellen Überblick über den Haushalt müssen nicht erst verschiedene Auswertungen erstellt und Excel-Listen zusammengeführt werden. Die relevanten Daten stehen laufend zur Verfügung. Abweichungen werden früh erkannt, Entwicklungen fortgeschrieben und Auffälligkeiten erläutert.

Der Kämmerer kann beispielsweise wissen wollen, welche Budgets sich kritisch entwickeln, welche Investitionsmaßnahmen zeitlich hinter dem Plan liegen oder welche Auswirkungen veränderte Gewerbesteuereinnahmen auf das Jahresergebnis haben könnten. Das System trifft deshalb noch lange keine haushaltspolitischen Entscheidungen. Aber es schafft eine aktuelle und belastbare Entscheidungsgrundlage. Aus Berichtswesen kann damit tatsächlich Steuerung werden.

Beschaffung und weitere Alltagsprozesse

Auch alltägliche Prozesse über Abteilungsgrenzen hinweg könnten erheblich einfacher werden. Ein Fachbereich benötigt eine Leistung oder einen Gegenstand. Statt zunächst selbst herauszufinden, welches Formular benötigt wird, wer zuständig ist und welches Verfahren einzuhalten ist, beschreibt er seinen Bedarf.

Im Hintergrund kann geprüft werden, ob bereits ein Vertrag oder Dienstleister existiert, welche vergaberechtlichen Anforderungen gelten, ob Haushaltsmittel verfügbar sind und welche Freigaben erforderlich sind. Standardunterlagen werden vorbereitet, Fristen überwacht und die einzelnen Schritte dokumentiert. Natürlich wird deshalb niemand eine komplexe Vergabe vollständig einer Maschine überlassen. Aber muss ein hochqualifizierter Vergabespezialist wirklich seine Zeit mit jedem einfachen Standardvorgang verbringen oder Vergaben wiederholt werden, weil genau diese Experten gerade in einem anderen Fall eingebunden waren? Wahrscheinlich nicht.

Das gilt auch für vermeintliche Kleinigkeiten. Nehmen wir eine Dienstreise. Die Reise wurde genehmigt. Termin, Bahn und Hotel sind bekannt. Belege können automatisch zugeordnet und die geltenden Reisekostenregelungen berücksichtigt werden. Im Idealfall bestätigen die Mitarbeitenden anschließend nur noch, dass die Reise wie vorgesehen stattgefunden hat, oder ergänzen eine Abweichung oder unvorhergesehene Komplikationen.

Niemand wird eine solche Veränderung als Verwaltungsrevolution bezeichnen, aber wenn wir hunderte solcher Vorgänge betrachten, erkennen wir den eigentlichen Effekt. Verwaltung besteht aus sehr vielen kleinen administrativen Tätigkeiten. Wenn wir diese jeweils einfacher machen, entsteht in Summe erheblicher Freiraum.

Rechenbeispiel:

Geht man davon aus, dass in Deutschland ca. 2,57 Millionen Beschäftigte im kommunalen öffentlichen Dienst arbeiten und man für 1/3 des Personals eine monatliche Arbeitseinsparung von nur fünf Minuten erzielen könnte, wären das mit Rundungsdifferenzen 71.416 Stunden Arbeitserleichterung. Geht man von Arbeitskosten in Höhe von EUR 45 die Stunde aus, wäre eine rechnerische Einsparung von EUR 3.213.720 möglich.

Natürlich handelt es sich um ein plakatives Beispiel, das so nicht übertragbar ist, jedoch wird damit klar, von welchen Größenordnungen im Bundesgebiet auszugehen ist.

Muss wirklich jede Kommune alles selbst machen?

An diesem Punkt führt die Diskussion über KI und Automatisierung zwangsläufig zu einer organisatorischen Frage. Warum entwickeln und betreiben eigentlich hunderte oder sogar tausende öffentliche Organisationen vergleichbare administrative Prozesse jeweils selbst?

Reisekosten, bestimmte Personalprozesse, Buchhaltung, Vertragsmanagement, Beschaffung oder Fördermitteladministration unterscheiden sich natürlich in Details. Aber unterscheiden sie sich wirklich so stark, dass jede Kommune dafür vollständig eigene Strukturen benötigt?

Hier gewinnen Shared Service Center eine neue Bedeutung. Dabei sollten wir allerdings nicht an die klassische Vorstellung denken, dieselbe Sachbearbeitung lediglich an einem zentralen Ort zusammenzuführen.

Ein modernes Shared Service Center könnte vielmehr gemeinsame Prozesse, Fachwissen, Datenstrukturen, Automatisierungen und technologische Lösungen bereitstellen. Ein guter Prozess wird einmal entwickelt, fachlich und rechtlich geprüft und anschließend von vielen Organisationen genutzt. Änderungen müssen nicht an hundert Stellen neu umgesetzt werden.

Wichtig ist dabei nicht die Compliance-Struktur zu vernachlässigen und die Sicherheit in den Vordergrund zu stellen. Je zentraler die Prozesse gesteuert werden, desto schneller können große Teile der Verwaltung bei Ausfällen nicht mehr arbeiten. Jedoch ist auch hier fraglich, ob eine dezentrale Struktur und auch dezentrale Compliance-Maßnahmen eine erhöhte IT-Sicherheit zur Folge haben.

Die kleine Gemeinde bekommt Zugang zu denselben Möglichkeiten wie die Großstadt

Gerade für kleinere Kommunen könnte darin ein erheblicher Vorteil liegen. Eine Gemeinde mit 10.000 Einwohnern wird kaum ein eigenes Team für künstliche Intelligenz aufbauen. Sie wird auch nicht für jedes Spezialgebiet eigene Experten beschäftigen können. Das muss sie momentan und insbesondere künftig auch gar nicht (mehr).

Bestimmte Kompetenzen könnten gemeinsam bereitgestellt werden. Ein Vergabeservice unterstützt bei Standardverfahren. Ein Fördermittelservice beobachtet Programme und gleicht sie mit geplanten Investitionen ab. Ein Vertragsmanagement überwacht Laufzeiten und Fristen. Ein Wissenssystem erschließt Dienstanweisungen, Satzungen, Richtlinien und andere interne Informationen.

Spezialisierte Fähigkeiten würden damit nicht mehr zwingend innerhalb jeder einzelnen Verwaltung vorgehalten, sondern könnten als gemeinsame Infrastruktur zur Verfügung stehen. Die Größe einer Kommune würde weniger stark darüber entscheiden, welche fachlichen und technologischen Möglichkeiten sie nutzen kann.

Fördermittel: vom Zufallsfund zum systematischen Prozess

Wie groß der Unterschied sein kann, zeigt das Fördermittelmanagement. Heute wird ein neues Förderprogramm veröffentlicht. Irgendjemand muss davon erfahren, prüfen, ob es zur Kommune passt, die zuständigen Fachbereiche informieren und innerhalb der häufig engen Fristen einen Antrag organisieren.

In einem anderen Modell kennt ein gemeinsamer Fördermittelservice die geplanten Investitionen der Kommune. Wird ein neues Programm veröffentlicht, kann automatisch geprüft werden, ob es zu einer vorgesehenen Maßnahme passt. Die zuständigen Beschäftigten erhalten nicht einfach einen weiteren Newsletter, sondern einen konkreten Hinweis auf eine mögliche Förderung.

Förderbedingungen, Fristen und erforderliche Unterlagen sind bereits strukturiert aufbereitet. Entscheidet sich die Kommune für einen Antrag, begleitet das System anschließend Mittelabrufe und Nachweispflichten. Der Verwendungsnachweis wird nicht Jahre später aus Akten, E-Mails und Excel-Tabellen rekonstruiert. Die notwendigen Informationen werden bereits während des Projekts gesammelt.

Prüfung findet dort statt, wo Risiken entstehen

Ähnliches gilt für Rechnungsprüfung und interne Revision. Wenn Daten automatisiert ausgewertet werden können, muss sich Prüfung nicht mehr zwangsläufig auf kleine Stichproben beschränken. Auffällige Zahlungen, ungewöhnliche Buchungsmuster, fehlende Freigaben oder Abweichungen von vorgesehenen Prozessen können kontinuierlich erkannt werden.

Das bedeutet keineswegs, dass Maschinen künftig die Rechnungsprüfung übernehmen. Die Technik unterstützt bei der Suche nach Auffälligkeiten. Prüferinnen und Prüfer können ihre Zeit stärker für deren Bewertung verwenden: Warum ist etwas passiert? Besteht tatsächlich ein Risiko? Funktioniert das Kontrollsystem? Muss ein Prozess verändert werden? Prüfung würde dadurch nicht weniger wichtig. Sie könnte näher an das tatsächliche Risiko rücken.

Führung braucht nicht mehr Informationen, sondern bessere

Auch Führung könnte davon profitieren. Bürgermeisterinnen und Bürgermeister, Vorstände, Werkleitungen oder Dezernenten benötigen nicht zwangsläufig noch mehr Berichte und Dashboards. Sie müssen wissen, wo eine Entscheidung erforderlich ist.

Welche Investitionsprojekte entwickeln sich kritisch? Wo drohen Budgetüberschreitungen? Welche wichtigen Verträge laufen aus? Bei welchen Förderprojekten stehen Fristen an? Welche wesentlichen Risiken haben sich seit der letzten Sitzung verändert? Wenn vorhandene Daten intelligent zusammengeführt werden, können solche Fragen wesentlich schneller beantwortet werden. Das schafft keine automatische Führung. Es schafft bessere Voraussetzungen für Führung.

Und was machen dann die Menschen?

Diese Frage gehört zwingend zu jeder Diskussion über Automatisierung und künstliche Intelligenz. Die Antwort darauf ist relativ einfach: hoffentlich weniger von den Dingen, für die wir eigentlich keine Menschen brauchen.

Beschäftigte sollten nicht dieselben Daten in mehrere Systeme übertragen müssen. Sie sollten nicht zwanzig Minuten nach der aktuellen Version einer Dienstanweisung suchen. Und hochqualifizierte Fachkräfte sollten nicht regelmäßig Stunden damit verbringen, Standardinformationen zusammenzustellen.

Menschen sollen beraten, entscheiden, verhandeln, prüfen, führen und gestalten. Sie sollen schwierige Einzelfälle lösen und für Bürgerinnen und Bürger erreichbar sein. Gerade angesichts der demografischen Entwicklung ist das keine Frage des Komforts. Wir werden in vielen Bereichen mehr Aufgaben mit weniger verfügbaren Fachkräften erledigen müssen. Deshalb müssen wir uns fragen, wofür wir die Arbeitszeit dieser Menschen einsetzen wollen.

Außerdem ist klar, dass die Aufgaben, die durch Automatisierung und KI zukünftig übernommen werden sollen und können, nicht die sind, die zu unseren momentanen Lieblingsaufgaben zählen. Wie in den einzelnen Positionen und Beispielen bereits verdeutlicht, geht es insbesondere darum, die lästigen Begleiterscheinungen, die immer wieder Zeit und Nerven kosten, abzustellen, um die volle Energie in den Tätigkeiten umzusetzen, die interessant und sinnstiftend sind.

Wo fängt man an?

So verlockend die technischen Möglichkeiten sind: Der Weg zu einer modernen automatisierten und KI-geprägten Verwaltung beginnt nicht mit der Auswahl eines Sprachmodells oder der Einführung eines Chatbots. Er beginnt mit einer viel unbequemeren Frage: Warum machen wir diesen Prozess eigentlich so?

Manche Abläufe müssen zunächst vereinfacht werden. Zuständigkeiten müssen geklärt, Daten verfügbar gemacht und Schnittstellen geschaffen werden. Und möglicherweise müssen wir uns auch von einzelnen Sonderwegen verabschieden, die vor vielen Jahren einmal sinnvoll waren.

Erst danach stellt sich die Frage, welche Teile eines Prozesses automatisiert oder durch KI unterstützt werden können. Ebenso müssen die Grenzen klar sein. Welche Entscheidungen darf ein System vorbereiten? Wo ist eine menschliche Freigabe erforderlich? Welche Daten dürfen verwendet werden? Wie bleiben Ergebnisse nachvollziehbar? Und wer trägt am Ende die Verantwortung? Technologische Möglichkeiten ersetzen keine Governance. Sie machen gute Governance vielmehr noch wichtiger.

Was in vielen Verwaltungen dabei schwerfällt, ist das Lösen von alten Mustern. Den Spruch „Das haben wir schon immer so gemacht!“ kann es in einer aufgeschlossenen und technologieoffenen Kommune nicht geben und das ist auch klar über alle Ebenen hinweg zu kommunizieren. Es gilt herauszufinden, ob und inwieweit Prozesse, die in den meisten Verwaltungen „gewachsen“ sind und nicht „gestaltet“ wurden, tatsächlich sinnvoll umgesetzt sind.

Und das macht die Automatisierung auch so anstrengend. Bevor eine deutliche Erleichterung Einzug hält, ist durch jeden eine Vorleistung notwendig. Darauf muss man sich einstellen und insbesondere alle motivieren.

Von der KI-Strategie zum neuen Betriebsmodell

Die Diskussion über künstliche Intelligenz in der öffentlichen Verwaltung beginnt zu Recht mit Strategie, Governance, Daten und konkreten Anwendungsfällen. Das ist notwendig. Es sollte aber nicht das Ende der Diskussion sein.

Wenn wir Prozesse ohnehin analysieren und neu gestalten, sollten wir die Gelegenheit nutzen, auch über ihre organisatorischen Grenzen nachzudenken. Welche Aufgaben müssen tatsächlich innerhalb einer Kommune erbracht werden? Welche Kompetenzen könnten mehrere Kommunen gemeinsam nutzen? Welche Prozesse lassen sich standardisieren? Welche Tätigkeiten können automatisiert werden? Und wo brauchen wir weiterhin bewusst den Menschen?

Vielleicht liegt die eigentliche Chance der aktuellen technologischen Entwicklung nicht darin, die bestehende Verwaltung einfach mit künstlicher Intelligenz auszustatten, sondern darin, neu darüber nachzudenken, wie wir staatliche Leistungsfähigkeit organisieren.

Damit erreichen wir eine Verwaltung, die Routine konsequent reduziert, die Wissen verfügbar macht, die spezialisierte Kompetenzen teilt, die gute Prozesse mehrfach nutzt und die ihren Beschäftigten wieder mehr Zeit für das gibt, was öffentliche Verwaltung im Kern leisten soll: entscheiden, helfen und gestalten.

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